TRƯỜNG ĐẠI LUẬT HÀ NỘI ■ HỌC ■ ■ ■ G T .0 1 6 4 9 5 NHÁ XUẲT BAN CÕNG AN NHAN DÃN GIÁO TRÌNH XÂY DỰNG VẴN bản pháp luật 96-2009/CXB/63-11/CAND TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI Giáo trình XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT (Tái bản lần thứ 3) Ị tf ơổNGĐẠIHCC wlNh [" TR UNG T 9 5 17HC.N 0 t in t h ư v i ệ* n W| | ,W < * ■T g > | < I n — NIiÀ XUẤT BẢN CÔNG AN NHÂN DÂN HÀ NỘI - 2009 I OI Chủ biên TS. NGUYỄN THẾ QUYỀN Tập thể tác giả * 1. TS. NGUYỄN THẾ QUYỀN Chương I (Mục 1), Chương II, Ili, IV 2. ThS. HOÀNG MINH HÀ Chương I (Mục 2.1.1, 2 . 1.2 va 2 .2 ) 3. ThS. TRẦN THỊ VUỢNG Chương I (Mục 2.1.3) 4. ThS. ĐOÀN THỊ T ố UYÊN Chương V LỜI GIỚI THIỆU Vảiì bản pháp luật lủ phương tiện chủ yếu, có lác động trực :iếp 1VÌ sáu sắc dếìì hiệu lực, hiệu quả quản lí nhà nước. Do đó, i ỉủtìịỊ cao C^UỈỈ Clỉa vcỉn bủn pháp luật dược xác định là một ,roỉig những biện pháp quan trọng để tảng cường nâng lực hoạt , lộng của các cơ quan nhà nước. Giáo trình xảy dựng vân bán pháp luật được biên soạn trên rơ sở pháp luật hiện hành vá những kinh nghiệm nghiên cứu, . Ịiảỉig dạy mòn học kĩ thuật xây dựng vân bản tại Trường Đại học iliỉậỉ Hà Nỏi trong thời gian qua. Tuy nhiên, do có lính ứng dụng cao nên môn học này dòi hói dược liếp cận ĩừ nhiều góc dộ khác nhau, nhic khoa học pháp lí, pháp luật thực dÍỊilì, kinh nghiệm thực íiẻn, ngôn ngữ học... Trong nhi đó, pháp lỉỉậỉ hiện lĩànlĩ hầu như không có quy dịnh vé những 'ẩỉì đè tltuộc kĩ thuật plìúp lí trong việc xảy cỉựng văn bảỉi pháp mật. Vỉ vậy, việc xây dựng nội dung giáo trình để thực hiện ìihiệrn vụ đã đặt ra lủ vấn đê khó khăn, phức tạp. Trường Dại hục Luật Hả Nội xin tràn trọng giới thiệu vù moìì\Ị nhận chiợc ỷ kiến đóììg góp của dộc giá dể từng bước hoàn iltiéỉỉ nội (ÌỈUÌỊỊ cùa giáo trình xảy dựng văn bản pháp lỉtậĩ. TRUỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI CHUƠNGI KHÁI QUÁT VỂ VÁN BẢN PHÁP LUẬT VÀ XÂY DỤNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT 1. VAN BẢN PHÁP LUẬT VÀ XÂY DỤNG VĂN BÀN PIIÁP LUẬT l.ỉ. Văn bản pháp luật Trong lí luận và thực tiễn hiện nay đang có nhiều quan điểm khác nhau về văn bản pháp luật, như: coi đó là khái niệm đồng nghĩa với khái niệm vãn bản quy phạm pháp luật*0 hoặc là khái niệm bao hàm các vãn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật;12’ bao hàm các vãn bản quy phạm pháp luật, văn bản chủ dạo và vãn bản cá biệt(,) hoặc rộng hơn nữa, theo quan điểm được sử dụng trong giáo trình này, bao hàm cả ba nhóm vãn bán, đó là; vãn bản quy phạm pháp luật, vãn bản áp dụng pháp luật và vãn bán hành chính. Quan điểm này có cơ sờ pháp lí, lí luận và thực tiễn nhất định. Về co sờ pháp lí, cả ba loại vãn bàn nói trẽn đều được pháp luật quy định về trường hợp sử dụng, hình thức văn bàn, thẩm (1 ).Xcin: Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luẠi. Những vấn cic li luận cơ bàn vé' nhủ iiưiỉr vò pháp luậỊ. Nxb. ơ iín li trị quốc gia, Hà Nội, 1995. lĩ. 188-189. (2). Xem: Nguyền The Quyền. Hiệu lực vỏn bàn Ị)ỊláỊ) ỉuột. những vỏn dc li luận và thực nen. Nxb. Chính UỊ quốc gia. Hà Nội, 2005. tr. ỉ 3-21. (3}.Xvm: Trường đ;ũ học lổng hợp Hà Nội. Khoa luật. Giáo trình li luận chung Yt? Hlià mtỡc vú pháp luật. Hà Nôi. 1993- u. 321. 7 quyển, thủ tục ban hành và một sỏ' vấn đề liên quan khác, như: thòi hạn, trách nhiệm thi hành. Về cơ sờ lí luận, cả ba loại vãn bản nói trên đếu là phương tiện quản lí được cơ quan nhà nước sử dụng để tác động, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lí nhà nước; đều có giá trị bắt buộc thi hành ờ những mức độ khác nhau đối với C.ÍC đối tượng có liên quan; đều được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước. Về cơ sờ thực tiễn, trong quản lí hành chính nhà nước, để điều hành hoặc hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ đối với cấp dưới, cơ quan cấp trên có thể sử dụng một số văn bản hành chính mà không sử dụng vãn bản áp dụng pháp luật hay văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Dùng “công điện” mà không dùng “chỉ thị” để chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ; sử dụng “công văn” mà khống ra “thông tư” để hướng dẫn cấp dưới về những việc cụ thể. Trong những trường hợp nói trên, văn bản hành chính thường được sử dụng và hiệu quả tác động của chúng cũng rất cao nên sẽ rất khó lí giải khi cho rằng chúng không phải là vãn bản pháp luật. Với cách hiểu này, vân bàn pháp luật có những đãc điểm sau đây: 1.1.1. Văn bản pháp luật được xác lập bằng ngôn ngữ viết Ngôn ngữ viết (được thể hiện trên nhiều chất liệu khác nhau, hiện nay chủ yếu là giấy viết), trước hết giúp chủ thể ban hành văn bản pháp luật trình bày đầy đủ, mạch lạc toàn bộ ý chí của mình về các vấn đề phát sinh trong quản lí nhà nước, giúp đối tượng thi hành biết được để thực hiện. Đổng thòi, cách thức thể hiện này tiộn lợi cho việc chuyển tải, tiếp cận, khai thác, lưu trữ thông Ún để phục vụ cho hoạt động quản lí. Tuy trong một sô' hoạt động quản lí, người có thẩm quyền có 8 ilú' sử dụng những hình thức quản lí khác, như: ngôn ngữ nói, hành dộng nhưng đối với những vấn đề quan trọng mà pháp luật quy định thì chủ thể quản lí buộc phải ban hành vãn bản pháp luàl. tức là sử dụng ngôn ngữ viết. L I.2. Vân bàn pháp luật dược ban hành bởi cliủ thể có thẩm quyền clo pháp luật quy địnli Hiện nay, pháp luật quy định rất nhiều chú thế có quyền ban hành văn bản pháp luật, như các cơ quan quyền lực, hành chính, kicm sát, xét xử; người đứng đầu và một số công chức khác của các cư quan nhà nước; tổ chức xã hội hoặc cá nhân được ủy quyển quàn lí nhà nước đối với một số việc cụ thể (công đoàn hoặc người chỉ huy làu bay, tàu biển...)Chỉ những chủ thể do pháp luật quy định mới có quyền ban hành vãn bàn pháp luật. Nếu vãn bản được ban hành bời một cá nhân hay tổ chức mà pháp luật không quy định về thẩm quyển ban hành thì văn bàn đó không có hiệu lực pháp luật. J .1.3. Vùn bàn pháp luật có nội cluiìỉỊ là ý chi ciia chù thể ban hànlì nhàm dạt dược mục tiêu quản lí Nội dung vãn bản pháp luật là ý chí của chủ thể ban hành. Ý chí đó được xác lập trên cơ sở pháp luật hiện hành và nhận thức chủ quan cùa cán bộ, công chức nhà nước vể những yếu tố khách quan cúa đời sống xã hội, phù hợp với mục tiêu cụ thể của tùng văn bản. Tuv nhiên, để bào đảm nâng cao chất lượng, hiệu lực quản lí, lu>ug quá trình xác lập văn bản pháp luật, chủ thể có thẩm quycn có thê’ tham khảo tâm tư, nguyện vọng của những đối tượng liên quan trực tiếp tới nội dung vãn bản, đặc biệt là của nhân dân lao động đẽ vừa đạt được mục tiêu quản lí, vừa bào đàm được các quyền và lọi ích hợp pháp của nhân dân. 9