Theo đánh giá của cơ quan chức năng, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước [NSNN] do tỉnh thành lập và quản lý đã và đang góp phần tập trung thêm nguồn lực tài chính của xã hội, giảm bớt gánh nặng cho NSNN trong giải quyết một số nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.
Ban Vận động Quỹ Vì người nghèo tỉnh tổ chức tiếp nhận ủng hộ từ Công ty CP Ô tô Trường Hải [THACO], tháng 1/2019. Ảnh: Nguyễn Hoa
Tỉnh Quảng Ninh đang quản lý 23 quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN. Trong đó có: 6 quỹ được quản lý tại 3 cấp [tỉnh, huyện, xã]; 10 quỹ được quản lý tại cấp tỉnh; 1 quỹ được tỉnh quyết định thành lập và quản lý tại cấp huyện; 6 quỹ khác do các cơ quan, tổ chức chính trị, xã hội, đoàn thể thành lập và quản lý. Các quỹ trên được thành lập với quy mô, tính chất và phạm vi hoạt động khá đa dạng, phù hợp theo các quy định hiện hành và tình hình thực tế tại địa phương; tuân thủ các quy định của pháp luật. Cơ bản các quỹ đều có quy định riêng về chế độ quản lý tài chính, hoạt động độc lập tương đối với NSNN.
Việc tài trợ, hỗ trợ, cho vay vốn từ các quỹ được xét duyệt theo quy chế, quy định quản lý tài chính của từng quỹ và có hồ sơ chặt chẽ. Để đảm bảo nguồn quỹ sử dụng đúng mục đích, các quỹ đã thường xuyên tự tổ chức thực hiện công tác kiểm tra, giám sát việc sử dụng các nguồn kinh phí.
Thời gian qua nhiều quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN do tỉnh thành lập và quản lý đã huy động được nguồn kinh phí ngoài ngân sách, do sự ủng hộ của các tổ chức, cá nhân. Từ đó, đã hỗ trợ cùng với NSNN giải quyết nhiều nhiệm vụ khó khăn, phát sinh đột xuất, thực hiện mục tiêu hỗ trợ người nghèo, địa bàn khó khăn, hoặc nhiệm vụ các ngành, lĩnh vực, thực hiện các chính sách an sinh xã hội.
Điển hình như, giai đoạn 2013-2018, Quỹ Vì người nghèo đã vận động được trên 36,3 tỷ đồng; Quỹ Đền ơn đáp nghĩa vận động được trên 22,2 tỷ đồng; Quỹ hỗ trợ vốn cho công nhân lao động nghèo trên 7 tỷ đồng; Quỹ Bảo trợ trẻ em vận động được trên 4 tỷ đồng; Quỹ Từ thiện tại các cơ sở bảo trợ trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, Trung tâm Bảo trợ xã hội tỉnh vận động trên 2 tỷ đồng; Quỹ việc làm cho người tàn tật vận động trên 2,8 tỷ đồng...
Đoàn ĐBQH tỉnh giám sát thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng quỹ tài chính ngoài NSNN tại Sở LĐ-TB&XH tỉnh, tháng 3/2019. Ảnh: Thu Trang
Tuy nhiên, qua khảo sát của cơ quan chức năng tại địa phương, hầu hết các quỹ tài chính ngoài NSNN trên địa bàn tỉnh hiện nay có nguồn vốn thấp, quy mô nhỏ, phạm vi hoạt động chưa lớn và không thực hiện được chức năng huy động vốn theo quy định. Hoạt động chủ yếu dựa vào vốn điều lệ, vốn ngân sách hỗ trợ nên hoạt động còn một số khó khăn.
Đơn cử như Quỹ Hỗ trợ phụ nữ phát triển kinh tế có tổng nguồn vốn đến nay là 3,34 tỷ đồng. Nguồn vốn này được thành lập từ năm 2012 trên cơ sở từ nguồn vốn của các dự án tài trợ quốc tế đã hết chu kỳ dự án chuyển lại cho Hội LHPN tỉnh quản lý. Do vậy, nhiều năm nay đã không phát triển được nguồn thu [vốn tự bổ sung hàng năm từ lãi cho vay], quy mô quỹ nhỏ, đối tượng vay vốn hạn chế cả số người vay và mức vay vốn.
Hay đối với Quỹ Việc làm cho người tàn tật hiện có trên 2,8 tỷ đồng, mặc dù đã có Luật Người khuyết tật quy định Quỹ trợ giúp người khuyết tật song chưa có hướng dẫn cụ thể về thành lập và triển khai quỹ, nên chỉ hỗ trợ cho chi phí phẫu thuật chỉnh hình phục hồi chức năng lao động cho người khuyết tật, nâng cấp cơ sở làm việc tạo việc làm cho người lao động tàn tật [cơ sở tẩm quất, bấm huyệt], còn những nội dung hỗ trợ khác cho người khuyết tật chưa được triển khai.
Ngoài ra một số quỹ hiện đang có cùng chức năng, nhiệm vụ; chồng chéo về nguồn thu, nhiệm vụ chi; bất cập trong quản lý thu, chi do các quy định, chính sách khác nhau...
Bên cạnh đó, trong các quy định về cơ chế, chức năng, hoạt động của quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN quy định cấp nào quyết định thành lập Quỹ thì cấp đó có trách nhiệm kiểm tra, giám sát hoạt động của Quỹ. Trách nhiệm này thường giao cho Hội đồng quản lý Quỹ hoặc Ban Kiểm soát thực hiện. Tuy nhiên, những thành viên của Hội đồng quản lý Quỹ hoặc Ban Kiểm soát thường là hoạt động kiêm nhiệm, thời gian dành cho Quỹ hạn chế nên việc kiểm tra, kiểm soát hoạt động của Quỹ không thường xuyên và liên tục.
Đối với quá trình kiểm tra, giám sát hoạt động của quỹ, việc tham gia của cơ quan quản lý nhà nước còn hạn chế do chưa có quy định cụ thể về nội dung kiểm tra, kiểm soát, chưa có chế tài quy định cụ thể khi có sai phạm xảy ra. Thanh tra tỉnh chưa thực hiện cuộc thanh tra chuyên đề nào về lĩnh vực quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN.
Được biết, từ đầu năm tới nay, Đoàn ĐBQH tỉnh đã thực hiện nhiều cuộc giám sát thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng quỹ tài chính ngoài NSNN tại các đơn vị liên quan. Tại các buổi giám sát, Đoàn ĐBQH tỉnh đã nghe báo cáo, trao đổi, làm rõ về cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính và khả năng huy động nguồn vốn, đầu tư, quản lý tài chính của các loại quỹ; cũng như những khó khăn, bất cập trong quá trình hoạt động, nhất là tính pháp lý về thẩm quyền, chế tài trong quy trình xử lý vi phạm đối với các tổ chức, cá nhân liên quan; tính công khai, minh bạch trong quản lý nhằm đảm bảo sự giám sát của cơ quan chức năng liên quan.
Đồng chí Đỗ Thị Lan, Trưởng Đoàn ĐBQH tỉnh, nhấn mạnh: Qua đợt giám sát nhằm đánh giá hiệu quả hoạt động các loại quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN trên địa bàn, từ đó chỉ ra nguyên nhân, đề xuất, kiến nghị giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các loại quỹ. Các ý kiến tại các buổi giám sát sẽ được Đoàn ĐBQH tỉnh tổng hợp báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo quy định và gửi tới các ngành chức năng liên quan xem xét giải quyết.
Cân nhắc thiệt hơn
Tại hội nghị đại biểu Quốc hội [ĐBQH] chuyên trách mới đây, bàn về Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh trong dự thảo Luật Điện ảnh [sửa đổi], đa số ĐBQH dự họp dứt khoát đề nghị bỏ hẳn quỹ này, vì trên thực tế, mặc dù đã có quy định, đã 16 năm nay Quỹ này vẫn chưa hề được thành lập, do không có nguồn thu. Kiên trì đề nghị tiếp tục giữ quy định về Quỹ, Bộ trưởng Văn hóa, Thể thao và Du lịch Nguyễn Văn Hùng tha thiết: "Nếu chỉ nhìn vào hiện tại thì đúng là chưa vận động được. Nhưng về lâu dài, nếu Việt Nam có Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh thì sẽ không bị phụ thuộc vào một số quỹ của nước ngoài, không phải làm theo ý của họ, vì không có bữa trưa nào miễn phí".
Cũng trong tình trạng nhiều đại biểu muốn bỏ, nhưng cơ quan quản lý nhà nước muốn giữ là Quỹ Bảo vệ người được bảo hiểm. Nhưng nghịch lý là ở chỗ, với Quỹ này thì chỉ có thu mà chưa hề chi một đồng nào trong suốt gần 12 năm qua. Quỹ hiện có số dư 1.000 tỷ đồng.
Nguyên nhân là do Luật Kinh doanh bảo hiểm đã chuyển từ phương thức can thiệp sau [khi doanh nghiệp bảo hiểm đã mất khả năng thanh toán] sang can thiệp sớm và kết hợp mô hình quản lý trên cơ sở rủi ro, nâng cao tính chủ động của doanh nghiệp trong quản trị doanh nghiệp và kiểm soát tài chính. Cùng với đó, pháp luật hiện hành đã có quy định về Quỹ dự trữ bắt buộc cùng hướng tới mục đích bảo đảm trách nhiệm của doanh nghiệp bảo hiểm khi mất khả năng thanh toán, bảo vệ người tham gia bảo hiểm. Việc duy trì đồng thời cả hai Quỹ với cùng một mục tiêu được ĐBQH coi là không cần thiết, tạo gánh nặng cho cả doanh nghiệp và người tham gia bảo hiểm, vì số tiền trích nộp được tính theo tỷ lệ phần trăm của phí bảo hiểm do bên mua đóng theo hợp đồng.
Khẳng định số tiền 1.000 tỷ đồng đang được quản lý chặt chẽ, đúng pháp luật, Bộ trưởng Tài chính Hồ Đức Phớc đề nghị duy trì Quỹ này: "Bây giờ Quốc hội bảo bỏ thì phải bỏ. Nhưng chúng tôi muốn duy trì để Nhà nước có công cụ chủ động can thiệp khi doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm gặp vấn đề bất thường như thiên tai, dịch bệnh…". Người đứng đầu ngành Tài chính đoan chắc Quỹ đang được quản lý chặt chẽ, đúng quy định và tới đây có thể xem xét giảm mức trích lập Quỹ nhằm giảm gánh nặng tài chính cho doanh nghiệp.
Nghịch lý "sông cạn hồ đầy"
Còn nhớ ở nhiệm kỳ trước, khi kết luận cuộc giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về quỹ tài chính ngoài ngân sách, nguyên Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân đã nhận định: "Qua giám sát thấy cơ sở pháp lý hình thành các quỹ là khác nhau, có cái do luật, có quỹ do Nghị định của Chính phủ hay quyết định của Thủ tướng, có quỹ từ thông báo ý kiến của Thủ tướng, có quỹ do thông tư của bộ, quyết định quy chế của liên hiệp hội, hiệp hội... Rõ ràng cái này phải chấn chỉnh" [trích dẫn theo Cổng thông tin điện tử Quốc hội ngày 13/8/2019 - PV].
Kết quả cuộc giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội được báo cáo Quốc hội sau đó [tháng 10/2019] cũng cho thấy, nguồn tài chính "chảy" vào các quỹ là khó kiểm soát, một số quỹ tài chính ngoài ngân sách còn phụ thuộc vào ngân sách nhà nước hoặc có nguồn thu trùng với nguồn thu của ngân sách nhà nước, trong khi các nguồn thu khác không đáng kể, nghĩa là trái với quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Tỷ lệ thu, mức thu chưa hợp lý ở một số quỹ. Về chi, nhiệm vụ chi khá phức tạp và nhiều bất cập, có nhiều quỹ có nhiệm vụ chi tương đồng với nhiệm vụ của ngân sách nhà nước và dư nguồn tại nhiều quỹ ở trung ương và địa phương còn lớn; có quá nhiều quỹ tại địa phương làm phát sinh nhiều chi phí quản lý và tổ chức biên chế…
Thêm vào đó, có những tồn tại lớn trong việc quản lý, sử dụng quỹ gây thất toán tiền, tài sản nhà nước xuất phát từ việc các quỹ tài chính ngoài ngân sách không bị điều chỉnh trực tiếp bởi Luật Ngân sách Nhà nước; các quỹ này cũng không phải là các tổ chức cung cấp các khoản tài chính thương mại như các ngân hàng, nên cũng không chịu sự điều chỉnh trực tiếp của Luật Các tổ chức tín dụng. Các quỹ tài chính ngoài ngân sách cũng tự chi tiêu, Kho bạc Nhà nước hoàn toàn không kiểm soát…
Trở lại với hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách vừa qua, khi đề cập quy định về Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh trong dự thảo Luật Điện ảnh [sửa đổi], Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đã thẳng thắn bình luận: "Đừng có lập quỹ cho bằng được, rót một phần ngân sách vào rồi cứ để đấy, lấy tiền lãi từ gửi ngân hàng để nuôi bộ máy quản lý".
Nói rõ rằng ông chưa hẳn là phản đối việc lập quỹ này, song Chủ tịch Quốc hội yêu cầu Chính phủ rà soát, báo cáo lại xem kinh nghiệm thế giới làm thế nào và ở Việt Nam vì sao có quy định rồi mà không làm được. Khi đó, Quốc hội mới đủ cơ sở để quyết định.
Nhìn rộng hơn, đây cũng chính là tinh thần mà kết luận giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã nêu từ năm 2019. Đoàn giám sát khi đó đã đề nghị nghiên cứu trình cấp có thẩm quyền bãi bỏ ngay đối với sáu quỹ và nghiên cứu, xác định rõ lộ trình bãi bỏ ba quỹ khác; đồng thời rà soát kỹ, thực hiện việc sáp nhập đối với các quỹ trùng lặp về mục tiêu, nhiệm vụ, phương thức hoạt động, đối tượng phục vụ, hoặc trùng lặp về đối tượng, trùng với nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước và thực hiện cơ cấu lại hoạt động đối với một số quỹ; tăng cường giám sát, thanh tra, kiểm tra hoạt động và việc chấp hành pháp luật, bảo đảm nguồn lực được quản lý, sử dụng hiệu quả, công khai, minh bạch.
Một năm rưỡi vừa qua có thể chưa đủ dài để thực hiện xong nhiệm vụ nặng nề đã nêu. Nhưng cũng đã đến lúc bước đầu nhìn lại kết luận giám sát đã được thực hiện đến đâu, giai đoạn tới sẽ làm tiếp thế nào. Và đặc biệt là ngăn ngừa nguy cơ phát sinh, nảy nở thêm các quỹ mới không thật sự cần thiết. Về lâu dài, cần xây dựng Luật Quản lý các quỹ tài chính để bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật, quy định trách nhiệm và quyền hạn của các ngành, các cấp trong việc thành lập, sử dụng quỹ và báo cáo tình hình thu, chi của từng loại quỹ.
Nguyên Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển:
"Không thật sự cần thì kiên quyết thôi"
Đúng là có xu hướng khi xây dựng các luật, bộ, ngành nào cũng muốn có thêm điều khoản phải thành lập quỹ nọ, quỹ kia với lý do đặc thù, cần thiết và yêu cầu ngân sách phải bảo đảm nguồn cho quỹ. Cá nhân tôi thường phản đối việc thành lập các quỹ ngoài ngân sách, bởi lẽ nếu "chiếc bánh" ngân sách bị xé lẻ, chia nhỏ, thì nguồn lực tài chính quốc gia bị mất cân đối, sức mạnh tài chính quốc gia yếu đi. Vì vậy, chỉ thành lập đối với các quỹ thật sự cần thiết. Nhưng số đó chắc chắn không nhiều như hiện nay. Hình như cơ quan quản lý nhà nước thấy ngành nọ, ngành kia có quỹ, mà mình không có quỹ, thì bị thiệt hay sao ấy!
TS Nguyễn Ðình Cung [nguyên Viện trưởng Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương]:
"Ðang có sự chồng lấn giữa thu quỹ và thu thuế"
Hiện nay, ngoài Chính phủ thì các bộ, ngành, địa phương cũng có quyền thành lập quỹ, nên nảy sinh nhiều bất hợp lý. Đang có sự chồng lấn, bất cập giữa thu quỹ và thu thuế, phí. Chẳng hạn đã có thuế bảo vệ môi trường, nhưng vẫn có thêm quỹ bảo vệ môi trường. Hoặc đã đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuốc lá thì không nên thu thêm quỹ phòng, chống tác hại thuốc lá nữa, vì khi đánh thuế tiêu thụ đặc biệt, phải tính đến chi phí phòng, chống tác hại của thuốc lá rồi. Điều đáng lo ngại hơn là người dân, doanh nghiệp-những người "nuôi" quỹ-lại không hề biết quỹ đó sử dụng thế nào, chi tiêu ra sao, vì hầu hết các cơ quan quản lý quỹ không công khai, minh bạch thu chi...
TS Vũ Sỹ Cường [Học viện Tài chính]:
"Tránh lạm thu, chi tiêu không minh bạch"
Nhìn sang các nước, nhiều quốc gia cũng tồn tại quỹ tài chính ngoài ngân sách, có những quỹ thuộc dạng bí mật, không công khai. Nhưng các quỹ này vẫn phải hạch toán đầy đủ, phải định kỳ báo cáo Quốc hội và các cơ quan liên quan. Điều quan trọng là phải có quy chế quản lý các quỹ rõ ràng, phải có hệ thống giám sát.
Bên cạnh đó, cần xem lại chức năng, nhiệm vụ của một số loại quỹ tài chính ngoài ngân sách hiện nay để tránh trùng lắp, lạm thu, chi tiêu không minh bạch. Nguyên tắc chung là hạn chế thành lập các quỹ tài chính ngoài ngân sách, trừ các trường hợp đặc biệt. Càng hạn chế được càng tốt.
CẨM HÀ