Ý nghĩa của hoạch định chính sách công

1. Nhận diện chính sách công

CSC là một ngành khoa học còn mới và chưa có sự thống nhất về khái niệm. Xuất phát từ nhiều góc độ, CSC được các nhà nghiên cứu mô tả ở các dạng khác nhau:

- Theo Thomas R. Dye: "CSC là cái mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm"[1]. Đây là định nghĩa được nhiều học giả nghiên cứu về CSC tán thành, nhất là các nhà khoa học chính trị Mỹ. Định nghĩa trên không quan tâm đến "mục tiêu" hay "mục đích" của chính sách [vì có những chính sách ban hành, đôi khi không có sự thống nhất về mục tiêu, mà vẫn được các nhóm người khác nhau đồng tình]; nó nói lên phản ứng của chính phủ thể hiện qua việc quyết định hay không quyết định một vấn đề nào đó; đồng thời, CSC là cái phải được thực hiện trên thực tế [không phải là những dự kiến như chương trình, kế hoạch].

- Theo James E. Anderson: "Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề"[2]. Các hoạt động của chính quyền đều mang tính công cộng và mọi tác động của chính quyền đến với nhân dân không bằng hình thức này cũng bằng hình thức khác, không đa số cũng bộ phận đều có ý thức. Nó được gọi là chính sách và hoạt động của chính quyền là chính sách công cộng.

- B.Guy Peters đưa ra định nghĩa đơn giản hơn: "CSC là toàn bộ hoạt động của chính quyền, dù thực hiện trực tiếp hay gián tiếp qua các đại lý, tác động đến cuộc sống của mọi người"[3]. Định nghĩa này không quan tâm đến khía cạnh chính trị của chính sách mà chỉ chú trọng thế nào là CSC. Tác giả cho rằng: "Tất cả chính quyền hoạt động đều hướng tới dân, không vì cá nhân; do đó, các hoạt động của nó đều tác động đến cộng đồng; hoạt động đó có cái nằm trong chuỗi và có cái đơn lẻ. Nhưng nếu phân tích kỹ, những cái đơn lẻ đó vẫn gắn với một số hoạt động nào đó một cách có ý đồ"[4].

Ngoài ra, một nhóm các nhà nghiên cứu khác đưa ra quan niệm: CSC là hệ thống các hoạt động có tính toán và mục tiêu của chính quyền. Quan niệm này phân biệt CSC với các quyết định đơn lẻ bởi nó được thực hiện bằng một chuỗi các hoạt động mang tính định hướng và mục tiêu, tác động đến đời sống xã hội một cách lâu dài và sâu sắc. Nhóm các nhà nghiên cứu này nhấn mạnh đến tính pháp định, tính lệ thuộc vào chính trị của CSC và chủ thể ban hành CSC; theo đó, CSC có thể tác động tốt hoặc không tốt đến toàn bộ hay một bộ phận nhân dân.

- William N. Dunn: "CSC là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra"[5].

- Kraft và Furlong đưa ra định nghĩa mang tính tổng hợp: "CSC là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình"[6].

- Theo Lê Vinh Danh, tác giả Chính sách công của Hoa Kỳ giai đoạn 1935-2001: "CSC là những gì mà chính quyền thực hiện đến dân"[7].

Trong khi có quá nhiều định nghĩa chưa đi đến thống nhất của các học giả trong và ngoài nước, việc đưa ra một định nghĩa mới không thể tránh khỏi yếu tố chủ quan và nhấn mạnh khía cạnh này hay khía cạnh khác của CSC. Bài viết xin đưa ra một số tiêu chí để nhận biết về CSC như sau:

Thứ nhất, chủ thể ban hành CSC là nhà nước và chỉ có nhà nước mới ban hành CSC. Ở Việt Nam, Đảng ta ban hành cương lĩnh, chiến lược, nghị quyết… để Nhà nước ban hành CSC. Tuy nhiên, vấn đề cần làm rõ ở đây là chính quyền địa phương các cấp [đặc biệt là cấp tỉnh] theo phân cấp có được ban hành CSC hay chỉ là cấp thực thi chính sách.

Ở góc độ thực thi chính sách thể hiện khá rõ: việc triển khai thực hiện các chỉ đạo, mệnh lệnh, yêu cầu của Chính phủ về một vấn đề, chủ trương nào đó của các địa phương. Tuy nhiên, có những vấn đề, lĩnh vực mà Chính phủ phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương [cấp tỉnh] thì các quyết định có liên quan của địa phương về vấn đề, lĩnh vực đó trong quá trình quản lý, điều hành được gọi là CSC.

Trong thực tế, là cấp thực thi chính sách, nhưng đôi khi chính quyền địa phương lại là cấp cản trở chính sách, mặc dù thống nhất với mục tiêu chung của chính sách. Điển hình là việc thực hiện chủ trương cắt giảm đầu tư công theo Nghị quyết 11/NQ-CP của Chính phủ. Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư: "Nhiều địa phương vẫn còn chần chừ trong việc cắt giảm, ngừng khởi công các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước"; "có tới 683 dự án có sử dụng vốn ngân sách nhà nước nhưng không thuộc đối tượng được khởi công mới trong năm 2011, song vẫn được các tỉnh thành bố trí 1.763 tỷ đồng để thực hiện"; "Chưa kể, các tỉnh, thành cũng không "chịu" cắt giảm 2.000 dự án khác sử dụng vốn của ngân sách địa phương nhưng không thuộc đối tượng khởi công mới trong năm 2011"[8].

Thứ hai, CSC gắn liền với hành động của Chính phủ, thực thi của chính quyền trong thực tiễn. Thực tế có nhiều chính sách được xây dựng công phu, tốn kém nhưng không được thực hiện là do: lạc hậu so với thực tiễn; thiếu tính hợp lý và sai ngay khi đưa ra thử nghiệm; chất lượng kém… đòi hỏi phải thu hồi chính sách hoặc thay thế, bổ sung bằng một chính sách khác. Những chính sách như thế không được gọi là CSC.

Thứ ba, CSC giải quyết một hoặc một số vấn đề mà nhà nước quan tâm. Đây là điểm phân biệt CSC với các công cụ quản lý khác như chiến lược, kế hoạch hay các loại chương trình, dự án. Ví dụ: chính sách kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, tăng trưởng kinh tế bền vững là mục tiêu được xác định của Chính phủ; tuy nhiên, chính sách tiền tệ nên điều chỉnh ở mức độ nào cho phù hợp với tình hình. Chống lạm phát bằng cách thúc đẩy sản xuất để tạo nguồn cung cho phát triển hàng hóa hay chấp nhận cho một số doanh nghiệp đóng cửa để giải phóng hàng hóa tồn kho là giải pháp mà Chính phủ phải lựa chọn để giải quyết.

Thứ tư, CSC bao gồm một chuỗi hay nhiều quyết định [phân biệt với quyết định hành chính] có liên quan để giải quyết vấn đề chính sách đặt ra. Chuỗi quyết định này có thể do nhiều cấp chính quyền ban hành và thực hiện một cách có hệ thống trong một khoảng thời gian tương đối dài.

Từ những phân tích trên, CSC có thể được hiểu là chuỗi các quyết định do nhà nước thực hiện theo thẩm quyền nhằm giải quyết vấn đề có tác động đến xã hội theo mục tiêu xác định.

2. Một số vấn đề về đổi mới hoạch định chính sách công

2.1. Khái niệm

Ở Việt Nam, hoạch định chính sách có thể hiểu là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách. Hoạch định chính sách là khâu quan trọng của chu trình chính sách: khởi sự, hoạch định, thực thi và đánh giá chính sách.

Tuy nhiên, hoạch định CSC nằm ở đâu trong chu trình chính sách là vấn đề cần được làm rõ. Hoạch định chính sách thực hiện theo quy trình được quy định bởi từng quốc gia. Quy trình hoạch định chính sách là một tập hợp các bước cần phải thực hiện và được sắp xếp theo một trình tự xác định khi thiết kế chính sách. Đồng thời chỉ ra các công việc phải thực hiện, thứ tự các công việc phải làm và chủ thể thực hiện ở từng khâu, từng bước khi tiến hành hoạch định CSC. Chu trình hoạch định chính sách của các nước nhìn chung là giống nhau, tuy nhiên quy trình hoạch định chính sách có khác nhau.

Hoạch định chính sách là xây dựng chính sách mới, bao gồm cả mục tiêu và biện pháp mới xuất phát từ yêu cầu của quản lý. Nó có vị trí quan trọng trong chu trình chính sách và là điểm khởi đầu trong tiến trình chính sách. Chính sách được ban hành có đảm bảo các yêu cầu, tiêu chuẩn của một chính sách tốt hay không đều bắt đầu từ khâu hoạch định chính sách. Quy trình xây dựng CSC ở Việt Nam được tiến hành qua các bước cơ bản: nêu vấn đề, xây dựng chính sách và thông qua chính sách. CSC ở Việt Nam thường được thể chế hóa bằng các văn bản quy phạm pháp luật và theo trình tự quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

2.2. Đổi mới hoạch định chính sách công

Hoạch định CSC ở Việt Nam thời gian qua có nhiều cải tiến và đổi mới, tuy nhiên, so với yêu cầu và thực tiễn quản lý vẫn còn một số vấn đề bất cập như sau:

2.2.1. Hoạch định CSC còn mang tính mệnh lệnh và thiếu độ mở.

Hoạch định CSC của nước ta hiện nay gồm: hệ thống chính trị mở và hệ thống chính trị đóng. Tuy nhiên, dù hoạch định chính sách theo hệ thống chính trị mở bao gồm nhiều người, nhiều tổ chức tham gia thì độ mở trong hoạch định CSC của nước ta hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế. Nhiều CSC chưa được các nhà khoa học, các tổ chức nghiên cứu tham gia phản biện trên cơ sở các kết quả nghiên cứu khoa học, đánh giá tác động xã hội. Ở nước ta có nhiều cơ quan nghiên cứu khoa học trên các lĩnh vực và theo Luật Khoa học và Công nghệ thì khoa học và công nghệ phải là căn cứ, là nội dung quan trọng trong việc xây dựng, thực hiện các chiến lược, quy hoạch, chương trình và dự án phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, các cơ quan nghiên cứu chỉ được nhà nước định hướng sử dụng chủ yếu trong việc tham gia vào quá trình "giải thích", triển khai thực hiện chính sách hơn là phản biện, tư vấn chính sách. Mặt khác, một số nhà khoa học còn có tâm lý "dè dặt", e ngại khi đề xuất các vấn đề có liên quan đến chính sách mang tính "nhạy cảm" hoặc mới phát sinh trong xã hội. Vì thế, ngoài việc tăng cường sự tham gia của các nhà khoa học, các tổ chức nghiên cứu khoa học vào hoạch định chính sách, Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương nên có cơ chế "đặt hàng" cho việc phát hiện vấn đề chính sách và nghiên cứu kết quả thực thi chính sách. Từng bước chuyển các cơ quan nghiên cứu khoa học gắn với việc cung ứng dịch vụ CSC.

Vai trò của người dân và doanh nghiệp tham gia vào hoạch định chính sách chưa được như mong muốn. CSC là những gì mang tính hành động và thực tiễn, tác động đến đời sống xã hội và nhân dân; tuy nhiên, người dân chưa được biết và tham gia sâu vào hoạch định chính sách đối những lĩnh vực có liên quan trực tiếp đến đời sống, quyền lợi của mình. Tiếng nói của người dân đôi khi chưa được các cơ quan ban hành chính sách coi trọng.

Doanh nghiệp có vai trò quan trọng trong việc đề xuất và xây dựng chính sách. Ở một số nước, doanh nghiệp và nhà khoa học còn tham gia vào việc xây dựng chính sách [chiến lược] để trình chính phủ. Ở Việt Nam, việc thiết lập kênh giao tiếp giữa Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương đối với doanh nghiệp còn chưa hiệu quả. Do đó, CSC còn thiếu sự tương tác, nhất là các chính sách về lĩnh vực tài chính, kinh tế… Bên cạnh đó, một chính sách tốt cũng cần có sự tư vấn của các chuyên gia, tổ chức nước ngoài đối với những vấn đề mà nhà nước chưa có kinh nghiệm.

2.2.2. Vấn đề chính sách phải được xác định rõ ràng và có tính khả thi cao.

Trong quá trình thực hiện quy trình hoạch định chính sách, các bộ phận, chuyên gia phải làm rõ và phát hiện những bất cập, thiếu khoa học của vấn đề chính sách. Một khi vấn đề chưa rõ ràng, chưa cấp thiết, chưa cần phải điều chỉnh thì các biện pháp đưa ra sẽ lúng túng, rất khó thực thi. Thực tế, có một số chính sách dự kiến đưa vào văn bản luật chưa được nghiên cứu, định hướng rõ dẫn đến phải dừng lại hoặc nếu có được ban hành thì việc tổ chức thực hiện gặp nhiều khó khăn, đôi lúc không thực hiện được khi luật đã có hiệu lực.

2.2.3. Hoạch định chính sách cần sự phối hợp đồng bộ giữa các đơn vị tham gia và đảm bảo tính liên thông giữa các chính sách.

Thông thường CSC được ban hành một cách hệ thống; phân tích một chính sách để ban hành không thể không tính đến mối liên quan với các chính sách khác. Thực tế, khi xây dựng chính sách, nhiều bộ, ngành có xu hướng cục bộ, không nghĩ đến lợi ích chung của người dân, của xã hội; gây nên sự chồng chéo trong thực hiện chính sách. Vì thế, khi hoạch định chính sách cần có sự phối hợp của các bộ, ngành, cơ quan và phải xuất phát từ quyền lợi, nhu cầu của người dân, bảo đảm các chính sách không chồng chéo nhau.

2.2.4. Nâng cao tính minh bạch, tính giải trình trong hoạch định CSC.

Việt Nam đang trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền tiến tới một nhà nước quản trị tốt, quyền ban hành chính sách là thuộc về nhà nước. Tuy nhiên, CSC được ban hành phải đảm bảo tính khả thi cao và được cộng đồng xã hội chấp nhận. Do đó, trong hoạch định chính sách mọi ý kiến đóng góp, phản ánh của người dân, nhà khoa học, các tổ chức trong và ngoài nước… cần phải được tiếp thu, giải trình một cách minh bạch, công khai bằng nhiều hình thức. Nâng cao tính minh bạch, tính giải trình của chính sách chính là tạo ra cho chính sách khả năng thực thi và bảo đảm về hiệu lực thi hành.

2.2.5. Nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức của cán bộ, công chức hoạch định CSC.

Thực tế cho thấy, việc nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức cho đội ngũ cán bộ, công chức hoạch định CSC là cần thiết. Đặc biệt, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng kiến thức về CSC ở trong và ngoài nước cho cán bộ, công chức; xây dựng trường đại học, học viện đẳng cấp quốc tế với các chuyên gia, các nhà khoa học có kinh nghiệm về thực tiễn quản lý, giảng dạy, nghiên cứu về CSC. Cán bộ, công chức hoạch định CSC phải nhạy bén, khách quan, trung thực trong quá trình nghiên cứu, phân tích chính sách; phải biết "ứng xử" với CSC tùy theo điều kiện, tình hình cụ thể để dự báo, đề xuất chính sách một cách hiệu quả; tránh việc gây "nhiễu" trong tư vấn chính sách do sự tác động của các nhóm lợi ích mang tính cục bộ; mọi chính sách phải lấy thực tiễn và lợi ích của nhân dân, xã hội làm gốc.

Hoạch định CSC có ý nghĩa quan trọng trong tiến trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế của nước ta trong giai đoạn hiện nay. Để công cụ quản lý này phát huy một cách hiệu quả vào hoạt động quản lý nhà nước, các nhà hoạch định chính sách cần nắm rõ cách thức, ý nghĩa và tác động của CSC trong hoạt động quản lý, điều hành xã hội, từ đó đặt ra vấn đề phải không ngừng nghiên cứu đổi mới hoạch định CSC.

ThS. Nguyễn Ngọc Chung - Trường Cán bộ quản lý giáo dục Thành phố Hồ Chí Minh

---------------------------

Ghi chú:

[1], [5] Lê Chi Mai, "Chính sách công", Bảo hiểm xã hội, 2008.

[2] Đặng Ngọc Lợi, "Chính sách công ở Việt nam: Lý luận và thực tiễn", //www.tinkinhte. com, 2008.

[3], [4], [7] Lê Vinh Danh, Chính sách công của Hoa Kỳ giai đoạn 1935-2001, Nxb Thống kê, H.2001.

[6] Vũ Ngọc Anh, "Những nét cơ bản về chính sách",//www.hids.hochiminhcity.gov.vn, 2011.

[8] Anh Minh, "Cắt giảm đầu tư công: làm gì khi tỉnh thành "chần chừ", //www. vneconomy.vn, 2011.

tcnn.vn