Quan hệ với quyền miễn trừ quốc gia – Nguồn – Quyền miễn trừ đối với trụ sở và tài liệu – Quyền của cá nhân viên chức ngoại giao, lãnh sự – Quyền đối với hoạt động của phái đoàn – Vụ bắt giữ con tin năm 1979
Quyền miễn trừ ngoại giao là một trong những quy định xuất hiện sớm nhất của luật quốc tế. Ngay từ khi các quốc gia độc lập hình thành, một số tập quán đã phát triển quy định cách thức đối xử của một quốc gia với sứ thần của nước khác.[1] Quyền miễn trừ ngoại giao cũng là một trong những ngành luật được chấp nhận nhất và ít gây tranh cãi nhất trong luật quốc tế, mặc dù không phải mọi lúc các quốc gia cũng tuân thủ.[2] Quyền miễn trừ, ưu đãi ngoại giao lãnh sự có thể được chia làm ba nhóm: [a] quyền đối với trụ sở và tài liệu, [b] quyền đối với việc thực thi chức năng, và [c] các quyền miễn trừ, ưu đãi cá nhân.
Bài viết bên dưới sẽ chỉ tập trung và các quyền miễn trừ ở nhóm [a] và [c], và một số quyền ưu đãi ở nhóm [b], không đề cập đến các ưu đãi ngoại giao, lãnh sự liên quan đến miễn thuế, phí.
- Quan hệ với quyền miễn trừ quốc gia
Quyền miễn trừ ngoại giao, lãnh sự có thể được xem là một nhánh quan trọng của quyền miễn trừ quốc gia [xem chi tiết tại post này]. Theo Công ước về Quyền miễn trừ tài phán của Quốc gia và Tài sản Quốc gia năm 2004, quyền miễn trừ quốc gia áp dụng cho một loại các đối tượng, trong đó bao gồm “người đại diện cho Quốc gia đang thực thi chức năng đại diện” [representatives of the States acting in that capacity].[3] Người đại diện cho một quốc gia bao gồm các quan chức cấp cao của quốc gia đó như Ba ông lớn [Big Three]: nguyên thủ quốc gia, người đứng đầu chính phủ và bộ trưởng bộ ngoại giao.[4]
Ngoài ra, đại diện quốc gia còn bao gồm cả các bộ trưởng khác trong chính phủ của một quốc gia, đại sứ, trưởng phái đoàn, nhân viên ngoại giao và lãnh sự.[5] Một điểm lưu ý quan trọng là danh sách người đại diện quốc gia rộng hơn so với những người có chức vụ nêu ở trên. Ủy ban Luật pháp Quốc tế Liên hợp quốc [ILC] cho rằng “những người được hưởng quyền miễn trừ Quốc gia bao gồm tất cả các thể nhân có quyền đại diện cho một Quốc gia trong mọi vị trí như được ghi nhận trong bốn nhóm ở khoản 1[b][i] đến [iv].”[6]
Như vậy, quyền miễn trừ ngoại giao, lãnh sự là một dạng quyền miễn trừ quốc gia dành riêng cho một nhóm các quan chức của một quốc gia – những người mang chức vụ ngoại giao và lãnh sự của một quốc gia được gửi đến một quốc gia khác.
Mặc dù, có mối quan hệ giữa quyền miễn trừ quốc gia và quyền miễn trừ ngoại giao lãnh sự, hai vấn đế này được điều chỉnh bởi hai nhóm quy định. Quyền miễn trừ quốc gia được điều chỉnh bởi tập quán quốc tế, mà một số trong đó được ghi nhận lại trong Công ước về Quyền miễn trừ tài phán năm 2004 nêu trên. Điều 3[1] của Công ước cũng quy định rõ Công ước không ảnh hưởng đến các quyền miễn trừ và ưu đãi mà một Quốc gia được hưởng theo luật quốc tế trong khi thực thi chức năng ngoại giao, lãnh sự.
Quyền miễn trừ ngoại giao và lãnh sự được điều chỉnh bằng các quy định tập quán quốc tế và hai Công ước: Công ước Viên về Quan hệ ngoại giao năm 1961 và Công ước Viên về Quan hệ lãnh sự năm 1963. Hai Công ước chỉ quy định các quyền miễn trừ, ưu đãi cơ bản [hay tối thiểu]. Các quốc gia có thể tự do ký kết thỏa thuận để mở rộng các quyền này. Công ước Viên về Quan hệ ngoại giao năm 1961 có hiệu lực vào năm 1964, hiện có 191 quốc gia thành viên, Việt Nam gia nhập vào năm 1980.[7] Công ước Viên về Quan hệ lãnh sự năm 1963 có hiệu lực vào năm 1967, hiện có 179 quốc gia thành viên, Việt Nam gia nhập vào năm 1992.[8] Việt Nam có bảo lưu một số điều khoản của hai Công ước này [xem chi tiết tại post này].
Hai Công ước Viên 1961 và 1963 được thông qua dựa trên các dự thảo của Uỷ ban Luật pháp Quốc tế Liên hợp quốc [ILC]. Do đó, để tìm hiểu thêm về nội dung của từng quy định trong hai Công ước, hai bản dự thảo cùng với thuyết minh của ILC nên được xem xét đến: Dự thảo năm 1958 của Công ước Viên năm 1961 [Draft Articles on Diplomatic Intercourse and Immunites with commentaries 1958], và Dự thảo năm 1961 của Công ước Viên năm 1963 [Draft Articles on Consular Relations with commentaries 1961].
- Các học thuyết về quyền miễn trừ, ưu đãi ngoại giao
Theo Dự thảo năm 1958, có ba học thuyết mà ILC xem xét đến trong quá trình dự thảo: học thuyết trị ngoại lãnh thổ, học thuyết đại diện, và học thuyết chức năng.[9] Học thuyết trị ngoại lãnh thổ xem trụ sở cơ quan ngoại giao là một dạng lãnh thổ mở rộng của quốc gia. Học thuyết đại diện xem các phái đoàn ngoại giao là sự cá thể hoá của quốc gia. Còn học thuết chức năng cho rằng quyền miễn trừ, ưu đãi ngoại giao là yêu cầu cần thiết trong chừng mực cho phép phái đoàn ngoại giao thực thi chức năng của mình. ILC nhấn mạnh dự thảo [và sau này Công ước Viên năm 1961] chịu ảnh hưởng của học thuyết chức năng.
Học thuyết chức năng về quyền miễn trừ, ưu đãi ngoại giao đôi khi còn được gọi là quyền miễn trừ chức năng. Học thuyết này có lo-gic tương tự như học thuyết quyền miễn trừ hạn chế trong thảo luận về quyền miễn trừ quốc gia [xem chi tiết tại post này].
- Các quyền đối với trụ sở và tài liệu của phái đoàn ngoại giao, lãnh sự
- Quyền bất khả xâm phạm của trụ sở phái đoàn
Đối với Trụ sở phái đoàn ngoại giao, Điều 22[1] của Công ước Viên năm 1963 quy định trụ sở của phái đoàn ngoại giao là bất khả xâm phạm [inviolable], không ai được phép vào nếu không có sự đồng ý của trưởng phái đoàn ngoại giao. Quyền bất khả xâm phạm này đi kèm với nghĩa vụ của quốc gia tiếp nhận phải “thực hiện tất cả các bước phù hợp để bảo vệ trụ sở của phái đoàn không bị xâm nhập hay thiệt hại và ngăn chặn bất kỳ hành vi gây rối trật tự của phái đoàn hoặc gây tổn hại đến danh dự của phái đoàn.”[10]
Quốc gia tiếp nhận cũng không được phép lục soát, tạm giữ, tịch thu hay cưỡng chế đối với trụ sở, vật dụng hay các tài sản bên trong trụ sở và phương tiện di chuyển của phái đoàn ngoài giao.[11] Quyền bất khả xâm phạm đối với trụ sở là quyền tuyệt đối, không có ngoại lệ.[12] Kể cả trong trường hợp khẩn cấp như hỏa hoạn hay nguy hiểm đến tính mạng con người, việc đi vào trụ sở ngoại giao cũng khó có cơ sở pháp lý, theo cả tập quán quốc tế và Công ước Viên năm 1961.[13]
Trụ sở phái đoàn lãnh sự cũng có quyền bất khả xâm phạm theo Điều 31 của Công ước Viên năm 1963. Tuy nhiên, quyền này không tuyệt đối giống như đối với trụ sở cơ quan ngoại giao. Điều 31[1] quy định rằng sự đồng ý của trưởng cơ quan lãnh sự có thể được ngầm định trong trường hợp hỏa hoạn hay các thảm họa khác yêu cầu phải có hành động bảo vệ nhanh chóng. Điều 34[4] cũng giới hạn quyền bất khả xâm phạm đối với trụ sở lãnh sự, vật dụng, tài sản hay phương tiện di chuyển.
- Quyền bất khả xâm phạm đối với tài liệu của phái đoàn ngoại giao, lãnh sự
Điều 24 của Công ước Viên năm 1961 quy định “Hồ sơ lưu trữ và tài liệu của phái đoàn là bất khả xâm phạm trong bất kỳ thời điểm nào cũng như bất kể ở đâu.” Quy định tương tự đối với hồ sơ lưu trữ và tài liệu lãnh sự tại Điều 33 Công ước Viên năm 1963.
Tất cả hồ sơ lưu trữ và tài liệu của phái đoàn ngoại giao được bảo đảm tuyệt đối an toàn, bất khả xâm phạm vì bất kỳ lý do gì. Điểm đặc biệt lưu ý là hồ sơ và tài liệu của phái đoàn được bảo vệ bất kể vị trí của tài liệu, có thể tại trong trụ sở phái đoàn, nhà riêng, ô-tô, cặp táp hoặc bất kỳ nơi nào khác.[14] Quyền bất khả xâm phạm đối với hồ sơ lưu trữ và tài liệu của phái đoàn có liên quan đến quyền tự do thông tin liên lạc và quyền bất khả xâm phạm của thư tín ngoại giao, túi ngoại giao, giao liên ngoại giao theo Điều 27 của Công ước năm 1961 [quyền tương tự tại Điều 35 Công ước năm 1963].
- Các quyền của cá nhân viên chức ngoại giao, lãnh sự
- Các cá nhân là đối tượng hưởng quyền miễn trừ, ưu đãi ngoại giao và lãnh sự
Đối với viên chức ngoại giao, Điều 1 của Công ước Viên về Quan hệ ngoại giao năm 1963 quy định viên chức ngoại giao bao gồm những thành viên phái đoàn ngoại giao [members of the mission], cụ thể bao gồm: Trưởng phái đoàn [head of mission] và nhân viên phái đoàn ngoại giao [the members of the staff of the mission]. Trong nhân viên của phái đoàn ngoại giao được chia làm ba nhóm: Viên chức ngoại giao có hàm ngoại giao [members of diplomatic staff], Nhân viên hành chính và kỹ thuật [members of the administrative and technical staff], và Nhân viên phục vụ [members of the service staff]. Trưởng phái đoàn và các viên chức ngoại giao được gọi chung là cán bộ ngoại giao [diplomatic agents].
Về viên chức lãnh sự, Điều 1 Công ước Viên về Quan hệ lãnh sự năm 1963 quy định về viên chức lãnh sự [consular officer] bao gồm trưởng cơ quan lãnh sự [head of consular post] và những người khác có quyền thực thi chức năng lãnh sự. Ngoài ra còn có nhân viên lãnh sự [consular employee], nhân viên phục vụ [member of the service staff]. Trong đó, thành viên cơ quan lãnh sự [members of the consular post] bao gồm viên chức lãnh sự, nhân viên lãnh sự và nhân viên phục vụ. Nhân viên của cơ quan lãnh sự [members of the consular staff] bao gồm viên chức lãnh sự [không bao gồm trưởng cơ quan lãnh sự] và nhân viên phục vụ.
Pháp luật Việt Nam quy định ít rắc rối hơn. Điều 4 Luật về Cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài năm 2009, sửa đổi năm 2017 quy định rằng:
“5. Thành viên cơ quan đại diện bao gồm người đứng đầu cơ quan đại diện, viên chức ngoại giao, viên chức lãnh sự và nhân viên cơ quan đại diện. 6. Viên chức ngoại giao là người đảm nhiệm chức vụ ngoại giao. 7. Viên chức lãnh sự là người đảm nhiệm chức vụ lãnh sự. […] 9. Nhân viên cơ quan đại diện là người đảm nhận công việc hành chính, kỹ thuật hoặc phục vụ.”
Những đối tượng trên được hưởng quyền miễn trừ, ưu đãi trong thời gian họ nắm giữ các chức vụ nêu trên. Điều 39 Công ước Viên năm 1961 và Điều 53 Công ước Viên năm 1963 quy định về thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thúc quyền miễn trừ, ưu đãi. Nếu viên chức ngoại giao, lãnh sự phải quá cảnh tại nước thứ ba để có thể đến nước tiếp nhận nhận nhiệm vụ hoặc quay về nước thì cũng được hưởng quyền bất khả xâm phạm và một số quyền miễn trừ cần thiết trong thời gian quá cảnh.[15]
Một điểm lưu ý quan trọng là cần phân biệt rõ những người được hưởng quyền miễn trừ và những người thuần túy mang hộ chiếu ngoại giao. Thực tế cho thấy các cán bộ, công chức, viên chức của bộ ngoại giao một nước sử dụng hộ chiếu ngoại giao để xuất, nhập cảnh vào các nước khác trong các chuyến đi công vụ. Những người này mang hộ chiếu ngoại giao nhưng không là những người được hưởng quyền miễn trừ ngoại giao, lãnh sự, bởi vì họ không nằm trong các phái đoàn ngoại giao. Dĩ nhiên, có thể những người này vẫn được miễn trừ theo quyền miễn trừ quốc gia nếu họ được xem là “người đại diện quốc gia đang thực thi chức năng đại diện” theo Điều 2[1][b] Công ước về Quyền miễn trừ Quốc gia năm 2004 nêu ở trên. Trường hợp này cũng tương tự như quyền miễn trừ đối với viên chức ngoại giao của một nước đang ở ngoài quốc gia tiếp nhận, không vì mục đích quá cảnh để đi nhận nhiệm vụ hay trở về nước.[16]
Xem thêm về Quyền ưu đãi, miễn trừ của thành viên gia đình viên chức ngoại giao qua vụ việc Anna Sacoolas năm 2019.
- Quyền bất khả xâm phạm và miễn trừ tài phán của viên chức ngoại giao, lãnh sự
Đối với viên chức ngoại giao. Điều 29 của Công ước năm 1961 quy định viên chức ngoại giao cũng có quyền bất khả xâm phạm, không bị bắt giữ hay tạm giữ. Điều 31 trao cho viên chức ngoại giao có quyền miễn trừ tài phán hình sự. Viên chức ngoại giao cũng được miễn trừ tài phán dân sự nói chung, trừ trường hợp liên quan đến bất động sản tư nhân, thừa kế, các hoạt động thương mại, nghề nghiệp.[17] Quyền miễn trừ ngoại giao này cũng áp dụng đối với các biện pháp cưỡng chế.[18] Điều 30 quy định thêm về quyền bất khả xâm phạm đối với nơi ở riêng, tài liệu, thư tín và tài sản của viên chức ngoại giao.
Đối với viên chức lãnh sự. Viên chức lãnh sự cũng có quyền bất khả xâm phạm theo Điều 40 và 41 của Công ước Viên năm 1963. Nhưng, tương tự như với trụ sở lãnh sự, quyền bất khả xâm phạm này không tuyệt đối. Việc bất giữ, tạm giữ viên chức lãnh sự có thể được phép trong trường hợp “tội phạm nghiêm trọng và có quyết định của cơ quan tư pháp có thẩm quyền.”[19] Viên chức lãnh sự cũng được quyền miễn trừ tài phán và hành chính trong phạm vi hành vi được thực thi thuộc chức năng lãnh sự.[20] Quyền miễn trừ này không áp dụng trong trường hợp hành vi dân sự xuất phát từ hợp đồng và trách nhiệm ngoài hợp đồng.[21] Viên chức lãnh sự không có quyền bất khả xâm phạm về nơi ở, tài liệu, thư tín và tài sản như viên chức ngoại giao.
Xem thêm phân tích về quyền bất khả xâm phạm trong vụ việc Iran bắt giữ Đại sứ Anh Rob Macaire ngày 11.01.2020.
- Các quyền liên quan đến hoạt động của phái đoàn ngoại giao, lãnh sự
Công ước Viên năm 1961 và 1963 có một số quy định nhằm bảo đảm hoạt động của phái đoàn ngoại giao như nghĩa vụ tạo thuận lợi đầy đủ nhất,[22] hỗ trợ về trụ sở, nơi ở,[23] quyền sử dụng quốc kỳ,[24] quyền tự do đi lại,[25] và tự do thông tin.[26] Do đặc thù của hoạt động lãnh sự, Công ước Viên năm 1963 có quy định riêng về quyền tự do liên lạc với công dân tại nước tiếp nhận [Điều 36], nghĩa vụ của nước tiếp nhận phải thông tin cho phái đoàn lãnh sự khi có công dân chết, cử người giám hộ, khi có đắm tài và tai nạn hàng không [Điều 37].
- Vụ bắt giữ con tin năm 1979
Quyền bất khả xâm phạm đối với trụ sở và viên chức ngoại giao, lãnh sự đã được Tòa ICJ xem xét trong Vụ bắt giữ con tin giữa Mỹ và Iran năm 1979. Tòa cho rằng Iran đã vi phạm nghĩa vụ bảo đảm quyền bất khả xâm phạm của Đại sứ quán Mỹ tại Tehran khi để cho những người biểu tình xâm nhập và chiếm đóng trụ sở này, bắt giữ làm con tin các viên chức ngoại giao và lãnh sự Mỹ. Theo Tòa,
“Một nghĩa vụ không thể tranh cãi mà Iran buộc phải tuân thủ với tư cách là quốc gia tiếp nhận là phải thực thi mọi bước phù hợp để bảo đảm bảo vệ Đại sứ quán và Lãnh sự của Mỹ, nhân viên, tài liệu và phương tiện thông tin liên lạc và tự do di chuyển của thành viên phái đòa Mỹ.”[27]
Nghĩa vụ này là một nghĩa vụ chủ động buộc quốc gia sở tại phải có hành động để bảo vệ. Trong vụ việc trên, Iran đã không có hành động để bảo vệ Đại sứ quán Mỹ, viên chức ngoại giao và lãnh sự của Mỹ tại Tehran khi biết rằng người biểu tình đang tấn công và chiếm đóng Đại sứ quán Mỹ. Tòa chỉ ra rằng:
“[…] mặc dù nhận được nhiều cuộc gọi yêu cầu trợ giúp khẩn cấp, họ [Chính phủ Iran] đã không có bất kỳ bước đi nào rõ ràng để ngăn chặn những người có vũ trang xâm nhập vào Đại sứ quán [Mỹ] hay khuyết phục hoặc cưỡng chế buộc những người này phải rút khỏi. Hơn nữa, sau khi những người có vũ trang đã cưỡng ép xâm nhập vào trụ sở của Đại sứ quán [Mỹ], cơ quan chức năng của Iran đã không có bất kỳ nỗ lực nào để buộc hoặc thậm chí khuyết phục những người này rút khỏi Đại sứ quan [Mỹ] và thả tự do cho nhân viên ngoại giao và lãnh sự bị bắt giữ làm tù nhân trước đó.
67. Việc không có hành động của Chính phủ Iran tự nó đã cấu thành hành vi vi phạm rõ ràng và nghiêm trọng nghĩa vụ của Iran đối với Mỹ theo các quy định tại Điều 22, khoản 2, và các Điều 24, 25, 26, 27 và 29 của Công ước Viên về Quan hệ ngoại giao năm 1961 và Điều 5 và 36 của Công ước Viên về Quan hệ lãnh sự năm 1963.”
Trần H. D. Minh
Xem thêm: Quyền miễn trừ quốc gia.
————————————————————————–
[1] MN Shaw, International Law, 6ht ed. [Cambridge University Press 2008] 750-751. [2] Như trên.
[3] Công ước Liên hợp quốc về Quyền miễn trừ tài phán của Quốc gia và Tài sản Quốc gia năm 2004, thông qua ngày 02 tháng 12 năm 2004 [hiện chưa có hiệu lực], Điều 2[1][b].
[4] ILC, Draft articles on Jurisdictional Immunities of States and Their Property, with commentaries 1991, in trong ILC, Yearbook of the International Law Commission 1991, vol. II [United Nations 1994] 13, 18 [17]. [5] Như trên. [6] Như trên.
[7] Xem thông tin chi tiết tại //treaties.un.org/pages/viewdetails.aspx?src=treaty&mtdsg_no=iii-3&chapter=3&lang=en [truy cập ngày 12/10/2018].
[8] Xem thông tin chi tiết tại //treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=III-6&chapter=3&clang=_en [truy cập ngày 12/10/2018].
[9] ILC, Drafts articles on diplomatic intercourse and immunities with commentaries 1958, in trong ILC, Yearbook of the International Law Commission 1958, vol. II [United Nations 1958] 89, 94-95.
[10] Công ước Viên năm 1961, Điều 22[2]. [11] Như trên, Điều 22[3]. [12] MN Shaw [n 1] 754. [13] Như trên. [14] ILC [n 9] 96 [1].
[15] Công ước Viên năm 1961, Điều 40; Công ước Viên năm 1963, Điều 54.
[16] Quyền miễn trừ ngoại giao cũng áp dụng đối với viên chức ngoại giao quá cảnh để đi nhận nhiệm vụ tại một phái đoàn ngoại giao hoặc khi trở về nước, xem Công ước Viên năm 1961, Điều 40.
[17] Công ước Viên năm 1961, Điều 31[1]. [18] Như trên, Điều 31[3]. [19] Công ước Viên năm 1963, Điều 41[1]. [20] Công ước Viên năm 1963, Điều 43[1]. [21] Như trên, Điều 43[2]. [22] Như trên, Điều 25; Công ước Viên năm 1963, Điều 28. [23] Công ước Viên năm 1961, Điều 21; Công ước Viên năm 1963, Điều 30. [24] Công ước Viên năm 1961, Điều 20; Công ước Viên năm 1963, Điều 29. [25] Công ước Viên năm 1961, Điều 26; Công ước Viên năm 1963, Điều 34. [26] Công ước Viên năm 1961, Điều 27; Công ước Viên năm 196, Điều 35.
[27] Vụ Nhân viên ngoại giao và lãnh sự Mỹ tại Tehran [Mỹ v. Iran] [1980] [Phán quyết] ICJ 3, 31 [61].
52.095386 5.143757