06[85]/2014
Mục lục
- 0.Dẫn nhập
- 1.Khái quát về nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”
- 2.Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” trong pháp luật một số nước
- 3.Thực hiện nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” trong pháp luật Việt Nam
- 4.Kết luận
- 5.Tài liệu tham khảo
Về nguyên tắc Người gây ô nhiễm phải trả tiền - Kinh nghiệm nước ngoài và những vấn đề pháp lý đặt ra đối với Việt Nam
THS VÕ TRUNG TÍN*06[85]/2014 - 2014, Trang 26-34
Ngày đăng:
- Trích dẫn
-
Share
- Zalo
-
TÓM TẮT
“Người gây ô nhiễm phải trả tiền” là nguyên tắc đặc thù trong pháp luật môi trường của nhiều nước. Ở Việt Nam, pháp luật về môi trường vẫn là một lĩnh vực còn khá mới, nên việc áp dụng nguyên tắc này còn chưa triệt để. Bài viết giới thiệu khái quát nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” ở một số nước và Việt Nam thông qua hình thức thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường và phí bảo vệ môi trường.
ABSTRACT:
“The polluter pays” is a specific principle of environmental laws in many countries. In Vietnam, the environmental laws is still a new area, so the application of this principle has not been addressed thoroughly. The article introduces an overview of the implementation of “the polluter pays” principle in some countries and Vietnam, including royalties, environmental protection taxes and environmental protection charges.
TỪ KHÓA: không có,
KEYWORDS: no,
Trích dẫn:
×
THS VÕ TRUNG TÍN*, Về nguyên tắc Người gây ô nhiễm phải trả tiền - Kinh nghiệm nước ngoài và những vấn đề pháp lý đặt ra đối với Việt Nam, Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, 06[85]/2014, Trang 26-34
//tapchikhplvn.hcmulaw.edu.vn/module/xemchitietbaibao?oid=e3e7d988-fa1c-424f-93f4-0e009907952b
Đăng ký để tải miễn phí Đăng ký
Bài viết đã được lưu vài tài khoản.
×
Vui lòng vào mục "Quản lý tài khoản" -> "Bài viết đã lưu" để có xem tiếp ngay lần đăng nhập sau.
Rõ ràng, có một mối quan hệ chặt chẽ giữa chính sách môi trường và chính sách kinh tế trong tổng thể sự phát triển bền vững của mỗi một quốc gia và toàn cầu. Ở các nước, PPP được sử dụng như một công cụ chính thức để kiểm soát các hoạt động ảnh hưởng tới môi trường của các chủ thể. Ở Việt Nam, pháp luật về môi trường vẫn là một lĩnh vực còn khá mới mẻ, các chính sách về môi trường cũng như pháp luật về môi trường đều song hành với các nguyên tắc cơ bản, trong đó, PPP cũng được xem xét trong việc quản lý và cố gắng hạn chế các tác động tiêu cực của các chủ thể vào môi trường. Trong phạm vi bài viết, chúng tôi tìm hiểu khái quát về PPP ở một số nước, liên hệ với việc thực hiện nguyên tắc thông qua các quy định pháp luật môi trường của Việt Nam dưới hình thức thuế và phí.
*ThS Luật học, giảng viên Khoa Luật Thương mại, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.
[1]Có tài liệu sử dụng thuật ngữ “Người gây ô nhiễm phải trả giá”, “Người gây ô nhiễm phải trả”. Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, sử dụng cụm từ “phải trả tiền”dễ tiếp cận và rõ nghĩa hơn. Nếu sử dụng cụm từ “phải trả”thì rất chung chung, hoặc cụm từ “phải trả giá”có thể dẫn đến hiểu lầm là làm giá hoặc phải gánh chịu hậu quả do hành vi gây ô nhiễm của mình gây ra.
1. Khái quát về nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”
PPP lần đầu tiên được nhắc đến như là một nguyên tắc kinh tế vào những năm 1970 và sau đó được ghi nhận trong Hiệp ước EC [EC Treaty]năm 1987. PPP ra đời xuất phát từ quan điểm cho rằng môi trường là một loại hàng hóa đặc biệt [vì nó mang tính cộng đồng, ai cũng đều sử dụng]. Khi khai thác, sử dụng môi trường thì các chủ thể phải trả tiền [tiền bỏ ra để mua quyền khai thác, sử dụng, quyền tác động đến môi trường]; nhà nước đứng ra để bán quyền tác động đó. Người được hưởng lợi từ việc trả tiền này là toàn thể cộng đồng và nhà nước đại diện đứng ra thu tiền và sử dụng tiền để tiếp tục đảm bảo việc bảo vệ môi trường. Chủ thể phải phải trả tiền theo PPP là những chủ thể khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên [được xác định chủ yếu vào mục đích, quy mô của việc sử dụng và ảnh hưởng đến môi trường của việc sử dụng] và những chủ thể gây ô nhiễm môi trường theo nghĩa rộng [gây ô nhiễm trong phạm vi khuôn khổ pháp luật cho phép, là chủ thể gây tác động xấu đến môi trường hoặc xả thải vào môi trường].
Mục đích của PPP trước hết nhằm đảm bảo sự công bằng trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường với ý nghĩa là tài sản chung của cộng đồng, nếu như môi trường xấu đi thì tất cả các thành viên trong phạm vi ảnh hưởng đều phải gánh chịu trong khi sự đóng góp vào việc làm xấu đi của môi trường là không giống nhau. PPP còn tác động vào lợi ích kinh tế của các chủ thể, thông qua đó tác động đến hành vi xử sự của các chủ thể đối với môi trường theo hướng có lợi cho môi trường. Để thực hiện mục đích này, PPP phải đảm bảo yêu cầu: số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm phải tương xứng với tính chất và mức độ gây tác động xấu đến môi trường; tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm phải đủ sức tác động đến lợi ích, đến hành vi của các chủ thể. Tiền ở đây phải mang tính ngang giá, không mang tính tượng trưng
Chủ thể khi khai thác, sử dụng hay có bất cứ hành vi nào gây tác động xấu tới môi trường theo quy định của pháp luật phải trả tiền để sử dụng và khai thác môi trường. Do đó, có thể xem đây là một nguyên tắc mang tính chất kinh tế, là công cụ để tạo nguồn kinh phí mà nhà nước, với tư cách là người đại diện đứng ra thu tiền, sử dụng số tiền này đểbảo vệ môi trường. Với việc phải trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm môi trường, các chủ thể gây ô nhiễm phải cân nhắc về hiệu quả kinh tế của việc đầu tư cho hoạt động bảo vệ môi trường nhằm giảm bớt chi phí phải trả trong hạch toán kinh doanh, qua đó, nhà nước có thể định hướng hành vi tác động vào môi trường của họ. PPP được xem như là một hình thức buộc người gây ô nhiễm phải luôn ý thức được hành vi của mình, điều đó sẽ giúp nhà nước giảm chi phí cho việc giám sát.
2. Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” trong pháp luật một số nước
Hoa Kỳtrước đây khôngchính thứccông nhậnPPPnhư một nguyên tắcrõ ràng hay chính sách quan trọng,nhưngvẫn đưa ra nhiều văn bản quy định về PPP. Đạo luật Không khínăm 1970 [The Clean Air Act]vàĐạo luật Nước năm 1977 [The Clean Water Act]yêucầucác chủ thể phải trả một khoản chí phí tương xứng với tính chất và mức độ gây ô nhiễmvới chi phíriêng của họ. Sự ra đời của ĐạoluậtCERCLA năm1980[The Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act]có thể coi là một cột mốcđáng chú ý trongsự phát triển của PPP tại HoaKỳ. CERCLA được ban hành bởi Quốc hội Hoa Kỳ vào cuối năm 1980, nhằm đáp ứng mối quan tâm của quốc gia về việc kiểm soát những chất thải độc hại đe dọa sức khỏe cộng đồng và các nguồn tài nguyên thiên nhiên hữu hạn. CERCLA đã đánh dấu sự mở đầu của những nỗ lực trong việc xác định, kiểm tra và khắc phục những khách thể bị ô nhiễm thông qua công cụ kinh tế mà trước đây không được qui định rõ ràng trong bất kỳ văn bản pháp luật nào. CERLA áp đặt những yêu cầu về thu dọn và báo cáo đối với các chủ thể tư nhân cũng như các cơ sở liên bang, bằng cách:
* Xác định những khu vực trong đó tình trạng xả thải các chất độc hại đã diễn ra hoặc có khả năng xuất hiện và đe dọa nghiêm trọng đời sống con người và môi trường tự nhiên;
* Có những hành động thích hợp và kịp thời để khắc phục tình trạng đó;
* Yêu cầu các bên có trách nhiệm đối với việc xả thải các chất độc hại vào môi trường phải trả tiền cho các hoạt động dọn dẹp
CERCLA đề cập hai hành động liên quan đến nguyên tắc, đó là: hành động loại bỏ, được xem như là phản ứng mang tính ngắn hạn nhằm giải quyết kịp thời vấn đề xả thải những chất độc hại đe dọa môi trường và sức khỏe cộng đồng; ngược lại, hành động khắc phục hậu quả là những hành vi mang tính dài hạn, nhằm giảm thiểu tối thiểu những nguy hiểm do việc xả thải chất độc hại mà trong thời gian ngắn không thể thực hiện được, bao gồm những những biện pháp lâu dài như ngăn chặn sự lan rộng của các chất gây ô nhiễm.
CERLA còn bao gồm điều khoản trao quyền cho Cơ quan Bảo vệ môi trường Hoa Kỳ [The United States Environmental Protection Agency, viết tắc là EPA] trong việc hướng dẫn các công việc xử lý chất thải của chủ thể tư nhân và sử dụng các công cụ hòa giải, khuyến khích để có được sự hợp tác từ các chủ thể này. Thông qua CERCLA, cơ quan Bảo vệ môi trường Hoa Kỳ ban hành những quy định nhằm xử lý những chất thải độc hại đối với môi trường, bao gồm chế độ trách nhiệm nghiêm ngặt đối với các chủ thể gây ô nhiễm. Nếu các bên có trách nhiệm có thể sẵn sàng thực hiện nhiệm vụ, EPA sẽ thương lượng một thỏa thuận hợp lý, nếu không, EPA có thể đơn phương áp đặt các biện pháp buộc bên có trách nhiệm phải thực hiện
Sau 6 năm đầu thực hiện đạo luật CERLA, SARA[Superfund Amendments and Reauthorization Act], được thông qua vào năm 1986, phản ánh những kinh nghiệm từ quá trình thực hiện CERLA và nêu ra một số sửa đổi và bổ sung. SARA nhấn mạnh tầm quan trọng của các biện pháp khắc phục hậu quả lâu dài và công nghệ xử lý các chất thải gây độc hại; vai trò của nhà nước trong chương trình Superfund [chương trình của chính phủ liên bang nhằm làm sạch những khu vực bị ô nhiễm bởi các chất thải độc hại] được tăng cường và khuyến khích sự tham gia tích cực của công dân trong việc xác định những biện pháp thích hợp cho hoạt động làm sạch và dọn dẹp môi trường.
Đạo luật CERLA [sau đó là SARA] đã thể hiện khá rõ nét vai trò của PPP. Ưu điểm của đạo luật này đó là xác định cụ thể các đối tượng nguy hiểm đối với môi trường, góp phần giúp cho EPA dễ dàng tính toán được chi phí mà người gây ô nhiễm phải trả và đưa ra những biện pháp xử lý hợp lý, kịp thời đối với từng trường hợp.
Tại châu Âu, PPP được thực hiện dưới nhiều hình thức nhưng cũng không ngoài mục đích yêu cầu người sử dụng hoặc gây ô nhiễm cho môi trường phải đáp ứng những chi phí cho việc thực hiện các quy định của môi trường, trong đó, thuế, phí, và các khoản thu là những công cụ quan trọng thúc đẩy sự áp dụng hiệu quả PPP. Bằng cách yêu cầu người gây ô nhiễm hoặc sử dụng tài nguyên thiên nhiên, môi trường bồi thường cho các hoạt động tác động xấu tới môi trường, các công cụ này có thể đem lại những biện pháp nhằm định hướng hành động thực tiễn đối với môi trường hiệu quả và tạo ra nguồn thu nhằm quản lý và điều hành chính sách môi trường, tài nguyên
Ngoài ra, chi phí phục hồi được quy định trong luật pháp của nhiều quốc gia, trong đó có thể kể đến Úc, New Zealand, Nam Phi, hay Iceland. Tại Úc, tất cả các hoạt động của Cơ quan Quản lý ngành đánh bắt cá [Australian Fisheries Management Authority, viết tắt là AFMA] được chi phối bởi một tập hợp các mục tiêu pháp luật, bao gồm cả mục tiêu phục hồi các chi phí của cơ quan này. Thông qua những khoản thu của ngành công nghiệp đánh bắt cá, Chính phủ sẽ chi trả cho những hoạt động đem lại lợi ích cho cộng đồng nhằm đảo bảo khai thác bền vững nguồn tài nguyên này.
Những chính sách của Chính phủ Úc được hình thành từ giữa những năm 1980 trên tiền đề: đối tượng thụ hưởng những dịch vụ của Chính phủ thì phải đáp ứng những chi phí của những dịch vụ này, phù hợp với quan điểm người sử dụng phải trả tiền. Một cuộc điều tra vào năm 1994 đối với các thỏa thuận về thu hồi chi phí cho Khối thịnh vượng chung thủy sản [Commonwealth Fisheries]được phân tích trong ấn phẩm của báo cáo Đánh giá Chi phí phục hồi cho Khối thịnh vượng chung về thủy sản [A review of Cost Recovery for Commonwealth Fisheries]. Bản báo cáo này đã phác thảo một chính sách và tập hợp các nguyên tắc cho việc phục hồi chi phí trong Khối thịnh vượng chung thủy sản. Theo đó, ngành công nghiệp sẽ trả 100% chi phí quản lý phục hồi. Chi phí này bao gồm chi phí hoạt động của Ủy ban Tư vấn Quản lý [Management Advisory Committees, viết tắt là MACs], cấp phép, các hoạt động của AFMA, chi phí phát triển và duy trì kế hoạch quản lý, và hoạt động giám sát
Một vấn đề đáng chú ý khác liên quan đến ngành đánh bắt cá đó là việc khai thác, sử dụng liên tục nguồn tài nguyên thiên nhiên, và những ảnh hưởng đối với tình trạng môi trường. Tính phí cho việc sử dụng liên tục nguồn tài nguyên môi trường thường được gọi là “việc thu tiền thuê các nguồn tài nguyên” [rent collection]. “Thuê” là một thuật ngữ kinh tế chỉ việc thanh toán cho việc sử dụng một vật nào đó. Thực tiễn rõ ràng và thường thấy nhất là trường hợp thuê nhà hoặc đất. Ngoài ra, nó cũng được sử dụng đối với nguồn tài nguyên thiên nhiên khác, kể cả khoáng sản và thủy sản. Về lý thuyết, việc “thuê” có thể là nhằm kiếm lợi nhuận và do đó, được tính trên giá trị của sản phẩm. Doanh thu từ việc “thuê” sẽ được chuyển vào “ví” của cộng đồng xã hội
Thuế và các khoản thu với mục đích phục vụ cho vấn đề “thuê” trong ngành thủy sản có thể được áp dụng dưới nhiều hình thức khác nhau, chẳng hạn như giấy phép, số lượng cá đánh bắt, hoặc đầu vào của hoạt động đánh bắt cá, kích thước tàu thuyền, thiết bị sử dụng, hoặc nhiên liệu. Về bản chất, đây là hình thức thu phí và các khoản tiền nhằm tạo nguồn kinh phí cho việc quản lý, tuyên truyền, giám sát hoặc nghiên cứu. Thuế và các khoản thu có thể được sử dụng bằng nhiều cách trong việc áp dụng PPP. Ngành đánh bắt cá có thể làm suy thoái môi trường thông qua việc làm thay đổi các đặc tính của môi trường biển hoặc loại bỏ các sinh vật không được quan tâm nhiều, hoặc bằng việc xả thải những chất ô nhiễm vào môi trường nước. Điều này không chỉ ảnh hưởng đến môi trường sống mà còn làm cạn kiệt nguồn tài nguyên thủy sản. Việc áp dụng nghĩa vụ tài chính nhằm định hướng các chủ thể lựa chọn phương pháp khai thác phù hợp.
Hiện nay, ở nhiều quốc gia, vấn đề coi việc thu phí đối với việc sử dụng tài nguyên là nhằm mục đích bù đắp chi phí hành chính hay không còn có nhiều quan điểm khác nhau. Tuy nhiên, mục đích đạt được sự bồi thường cho xã hội đã được khẳng định rõ ràng trong pháp luật của nhiều quốc gia. New Zealand đã áp dụng hình thức bán đấu giá quyền khai thác thủy sản. Luật pháp Canada cũng công nhận rằng ngư dân phải trả một khoản phí cho các đặc quyền để có thể sử dụng nguồn tài nguyên thuộc sở hữu cộng đồng. Việc chi trả từ những chủ thể nước ngoài để được vào một nước và sử dụng hay khai thác nguồn tài nguyên của nước đó chính là một hình thức mang tính chất “thuê” đã tồn tại lâu nay trong ngành thủy sản.
Việc áp dụng các nghĩa vụ tài chính khi các chủ thể tác động đến môi trường thông qua hoạt động khai thác tài nguyên, về mặt lý thuyết, phải đáp ứng yêu cầu số tiền phải trả cho hành vi tác động đến môi trường phải tương xứng với tính chất và mức độ tác động; nhưng trên thực tế, thuế và các khoản thu không phải là biện pháp hiệu quả cho việc áp dụng PPP. Trong khi chi phí của thiệt hại môi trường là rất cao, ví dụ trong khu vực đa dạng về sinh học, một loại thuế khó có thể cũng cấp đủ kinh phí cho việc phục hồi, trừ khi Nhà nước thiết lập một mức thuế rất cao [nhưng xét về mặt chính trị thì điều này khó có thể chấp nhận]. Như vậy, việc Nhà nước quy định trách nhiệm pháp lý có thể thích hợp hơn. Bên cạnh đó, việc xây dựng những quy định về luật môi trường dường như dễ dàng quản lý hơn là những chính sách về thuế và các khoản thu.
Phí bảo vệ môi trường đối với nước thải nói chung, nước thải công nghiệp nói riêng là một trong những công cụ kinh tế chủ yếu được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới nhằm hạn chế tình trạng ô nhiễm môi trường. Giống như các loại thuế hay phí môi trường khác, phí nước thải dựa trên nguyên tắc PPP, qua đó tạo động lực để các doanh nghiệp giảm ô nhiễm, đồng thời tạo nguồn thu để chi trả cho các hoạt động bảo vệ môi trường. Phí nước thải đã được áp dụng từ khá lâu ở nhiều nước phát triển [từ năm 1961 ở Phần Lan, năm 1970 ở Thụy Điển, năm 1980 ở Đức] và đã mang lại những kết quả đáng ghi nhận trong việc quản lý ô nhiễm do nước thải gây ra. Phí nước thải cũng được áp dụng ở các nước đang phát triển trong thời gian gần đây: Năm 1978 ở Trung Quốc và Malaysia, năm 1996 ở Philipines. Ở các nước ASEAN, hiện chỉ có Malaysia và Philipines áp dụng phí nước thải ở quy mô cả nước. Thái Lan bắt đầu áp dụng phí nước thải ở quy mô thành phố từ 2000 và đang trong quá trình nghiên cứu nhằm áp dụng phí này ở quy mô cả nước. Ở Trung Quốc, phí nước thải được quy định trong Điều 18 Luật Bảo vệ môi trường 1979. Trong những năm 1979 - 1981, phí ô nhiễm được áp dụng trên cơ sở thử nghiệm ở 27 tỉnh/thành phố, dưới sự giám sát trực tiếp của Chính phủ. Philipines bắt đầu thí điểm áp dụng phí nước thải cho hồ Laguna từ năm 1997. Đây là hồ chứa nước ngọt lớn nhất tại Philipines. Lưu vực hồ bao gồm 5 tỉnh và một phần của thủ đô Manila. Hồ cung cấp nước ngọt cho khoảng 13 triệu dân sinh sống trong khu vực và cũng là nơi tiếp nhận nước thải của khoảng 10.000 doanh nghiệp
Mặc dù PPP không còn xa lạ đối thế giới hiện nay, nhưng việc áp dụng nguyên tắc này xem ra vẫn chưa có tính toàn diện. Đã có khá nhiều tranh luận về việc giải thích cụ thể nguyên tắc này. Một trong những vấn đề thường xuyên trong việc thực hiện PPP đó là số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm có đủ sức tác động đến lợi ích, hành vi của các chủ thể và liệu người gây ô nhiễm có phải trả toàn bộ chi phí cho việc kiểm soát và phục hồi. Trường hợp thu phí và các công cụ kinh tế khác được sử dụng cũng rất khác nhau, có thể nhằm nâng cao nguồn phí chi trả cho việc bảo vệ, hoặc đôi khikhôi phục lại môi trường. Trong một số trường hợp, phí phải trả có liên quan chặt chẽ tới từng cá nhân gây ô nhiễm, qua đó khuyến khích việc thay đổi hành vi của các chủ thể.
3. Thực hiện nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” trong pháp luật Việt Nam
Pháp luật Việt Nam quy định nhiều hình thức trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm. Căn cứ vào phương thức tác động, số phải chi trả cho hành vi gây ô nhiễm bao gồm: tiền phải trả cho việc khai thác tài nguyên [thuế tài nguyên, cấp quyền khai thác tài nguyên…] và tiền phải trả cho hành vi gây tác động xấu đến môi trường, chủ yếu là hành vi xả thải vào môi trường dưới các hình thức thuế bảo vệ môi trường [thuế đánh vào chất thải tiềm năng], phí bảo vệ môi trường [đánh vào chất thải khi thải vào môi trường], tiền mua hạn ngạch [chỉ tiêu] phát thải, tiền phải trả cho việc sử dụng cơ sở hạ tầng, sử dụng dịch vụ [thủy lợi phí ở nông thôn, trả tiền cho việc sử dụng dịch vụ quản lí chất thải…], tiền để phục hồi môi trường…
Pháp luật Việt Nam cũng loại trừ các trường hợp dù có hành vi “gây ô nhiễm” theo PPP nhưng không phải “trả tiền” [thực hiện nghĩa vụ tài chính]. Ví dụ, Luật Tài nguyên nước tại Điều 44 quy định những trường hợp khai thác, sử dụng tài nguyên nước với quy mô nhỏ trong phạm vi gia đình hoặc khai thác, sử dụng không nhằm mục đích kinh doanh thì không phải thực hiện theo nghĩa vụ tài chính. Hay như khi một doanh nghiệp có hành vi xả nước thải vào môi trường, họ được xem là chủ thể gây ô nhiễm và phải trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm dưới dạng phí bảo vệ môi trường đối với nước thải; trong khi đó hành vi xả thải của cá nhân, với quy mô nhỏ, nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của bản thân, cũng được xem là hành vi gây ô nhiễm, nhưng các chủ thể này không phải trả tiền.
Các nghĩa vụ trả tiền theo PPP được đề cập ở rất nhiều văn bản luật và dưới luật được xem là nguồn của luật môi trường
3.1. Thuế tài nguyên
Trong hệ thống thuế Việt Nam hiện nay, thuế tài nguyên [sau đây gọi là thuế TN] là một trong các loại thuế đánh vào hành vi sử dụng một số tài sản của quốc gia, đánh vào hành vi khai thác tài nguyên thiên nhiên trên lãnh thổ Việt Nam của các tổ chức, cá nhân. Đây là một khoản thu của Nhà nước đối với người sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên trong quá trình sản xuất. Thuế TN là loại thuế trực thu và có vai trò đặc thù trong việc thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác các nguồn tài nguyên của quốc gia. Trong quá trình thu nộp thuế TN, thông qua việc đăng ký, kê khai, nộp thuế Nhà nước có được những thông tin cần thiết về tình hình khai thác tài nguyên thiên nhiên để kịp thời đề ra các biện pháp quản lý phù hợp với thực tiễn. Mục đích của thuế TN là nhằm hạn chế những nhu cầu sử dụng tài nguyên không hợp lý, hạn chế các tổn thất tài nguyên trong quá trình khai thác và sử dụng, tạo nguồn thu cho ngân sách và điều hòa quyền lợi của các tầng lớp dân cư về việc sử dụng tài nguyên.
Các quy định về thuế TN hiện nay được đề cập trong Luật Thuế tài nguyên năm 2009
- Về đối tượng chịu thuế: Điều 2 của Luật Thuế tài nguyên năm 2009 quy định đối tượng chịu thuế bao gồm 9 nhóm trong mỗi nhóm quy định chi tiết một số loại tài nguyên [bao gồm khoáng sản kim loại; khoáng sản không kim loại; dầu thô; khí thiên nhiên, khí than; sản phẩm của rừng tự nhiên, trừ động vật; hải sản tự nhiên, bao gồm động vật và thực vật biển; nước thiên nhiên, bao gồm nước mặt và nước dưới đất; yến sào thiên nhiên; tài nguyên khác do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định]. Quy định như vậy chưa bao quát hết các loại tài nguyên, chưa chi tiết và rõ ràng, có thể dẫn đến khó khăn cho việc tiếp cận và thực thi pháp luật. Trên thực tế, đối tượng chịu thuế tài nguyên rất rộng, hiện đã được quy định cụ thể tại các văn bản dưới luật và được áp dụng ổn định trong thời gian khá dài. Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần phải rà soát lại các văn bản hướng dẫn thi hành và có quy định chi tiết hơn về các đối tượng chịu thuế nhằm bảo đảm tính cụ thể, minh bạch, giúp cho việc áp dụng được ổn định. Cần bỏ quy định “tài nguyên khác do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định” trong luật vì quy định này không phù hợp. Việc mở rộng đối tượng chịu thuế cần xem xét đến các yếu tố như: các di tích lịch sử văn hóa, danh lam thắng cảnh… để bổ sung vào đối tượng chịu thuế vì trên thực tế, đó cũng là một loại tài nguyên [tài nguyên xã hội, theo cách hiểu là yếu tố vật chất nhân tạo được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014], đang được khai thác một cách quá mức vì nhiều lợi ích khác nhau, dẫn đến ảnh hưởng nhất định đối với môi trường
- Về thuế suất: Các thuế suất đánh trên loại tài nguyên có biên độ khá rộng. Việc Luật Thuế tài nguyên năm 2009 đưa ra mức thuế suất theo biên độ rộng giúp Nhà nước có thể điều chỉnh thuế suất linh hoạt theo tình hình thực tế. Nếu cố định thuế suất, khi cần thay đổi, việc trình và thông qua Quốc hội sẽ mất nhiều thời gian. Trường hợp áp thuế quá thấp, khi giá thị trường tài nguyên trên thế giới tăng cao, có thể gây thất thoát lớn cho ngân sách. Ngược lại, nếu giữ cố định mức thuế cao, khi thị trường khó khăn, Nhà nước sẽ không thể hỗ trợ kịp thời cho doanh nghiệp thông qua điều chỉnh thuế. Tuy nhiên, việc mở rộng khung thuế suất tuy tạo sự linh hoạt song lại không bảo đảm tính chặt chẽ trong việc áp thuế suất, có thể dẫn đến áp thuế không công bằng, tạo chênh lệch lớn trong cùng một nhóm hàng, giữa các thời điểm khác nhau và gây phiền toái trong quá trình áp dụng. Vì vậy cần phải xem xét thu hẹp biên độ khung thuế suất của Luật Thuế tài nguyên năm 2009; đồng thời phân loại từng mặt hàng trong cùng một nhóm hàng để quy định cụ thể khung thuế suất riêng biệt, bảo đảm không mở quá rộng khung thuế suất nhưng vẫn đáp ứng được yêu cầu điều tiết việc khai thác tài nguyên trong từng thời kỳ.
3.2. Thuế bảo vệ môi trường
Thuế bảo vệ môi trường [sau đây gọi là thuế BVMT] là loại thuế gián thu, thu vào sản phẩm, hàng hoá mà khi được sử dụng gây tác động xấu đến môi trường
Mục đích chủ yếu của việc sử dụng công cụ thuế BVMT là nhằm nâng cao nhận thức của các tầng lớp trong xã hội về ý thức bảo vệ môi trường, từ đó góp phần thay đổi hành vi sản xuất và tiêu dùng sản phẩm gây ô nhiễm môi trường khi sử dụng. Thuế BVMT còn góp phần thực hiện mục tiêu khác về môi trường như khuyến khích các hành vi “sạch” hơn, khuyến khích thực hiện các cuộc “cách mạng” thân thiện với môi trường. Từ đó, có thể sử dụng thuế để kích thích và điều chỉnh sản xuất và tiêu dùng theo hướng bảo vệ môi trường. Thuế BVMT thúc đẩy việc cải cách và đổi mới công nghệ. Nếu đánh thuế BVMT mà giá nhiên liệu tăng thì điều này sẽ thúc đẩy việc nghiên cứu tìm ra các nguồn năng lượng mới nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của con người. Điều đó có thể dẫn tới việc ra đời của các công nghệ, chu trình và sản phẩm mới. Hơn nữa, thuế BVMT mang lại nguồn thu nhất định cho ngân sách để đầu tư cải tạo môi trường. Thay đổi nhận thức của người dân về về vai trò của môi trường là mục tiêu lớn nhất mà các chính sách đang hướng tới. Thuế BVMT góp phần hạn chế sản xuất và tiêu dùng các sản phẩm gây ô nhiễm của các tổ chức, cá nhân; khuyến khích sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, giảm bớt các tác động tiêu cực đến môi trường, từ đó, hướng tới một sự phát triển bền vững, phát triển kinh tế gắn với bảo vệ môi trường.
Luật Thuế Bảo vệ môi trường năm 2010 là một đạo luật tương đối mới, nên việc áp dụng trong một khoảng thời gian đã bộc lộ một số vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện.
- Việc quy định 5 nhóm hàng hóa vào diện chịu thuế BVMT [là năm nhóm hàng hóa lớn mà khi sử dụng gây ô nhiễm trên diện rộng] vẫn chưa bao quát và còn nhiều tranh cãi. Trong điều kiện hiện nay, chỉ nên lựa chọn những sản phẩm có ảnh hưởng tới môi trường trên diện rộng và xác định mức thuế hợp lý, đảm bảo khả năng cạnh tranh của nền kinh tế, cũng như khả năng tiêu dùng của người dân. Trên thực tế có nhiều sản phẩm khi sử dụng, thải bỏ gây ô nhiễm môi trường, nhưng mức độ gây ô nhiễm ở mức khác nhau. Để bảo đảm tính bao quát, công bằng của quy định về đối tượng chịu thuế, cần phải rà soát lại danh mục hàng hóa, khảo sát thêm thực tiễn, bổ sung các đối tượng chịu thuế dựa trên nguyên tắc đã là sản phẩm gây tác động tiêu cực đến môi trường thì phải thuộc diện chịu thuế. Đối với những sản phẩm, hàng hóa có mức độ tác động không lớn hoặc hàng hóa có gây ô nhiễm song tại thời điểm hiện nay cần được hỗ trợ để bảo đảm tính cạnh tranh thì trước mắt có thể áp dụng thuế suất thấp hoặc quy định mức thuế suất 0% để xử lý linh hoạt trong một số trường hợp cần thiết.
- Căn cứ tính thuế BVMT là số lượng hàng hoá tính thuế và mức thuế suất tuyệt đối. Tuy nhiên, quy định về số lượng hàng hóa tính thuế còn sơ sài. Về phương pháp xác định số lượng hàng hóa tính thuế, để tạo căn cứ rõ ràng nhằm tổ chức thực hiện, cần thiết phải quy định cụ thể về phương pháp xác định số lượng hàng hóa tính thuế trong các trường hợp: không xác định cụ thể được số lượng hàng hóa tính thuế [cơ quan thuế được phép ấn định số lượng theo các tiêu chí, định mức hay không]; trường hợp sản phẩm được mua bán qua nhiều khâu như thu mua gom [cách xác định sản lượng tính thuế ở từng khâu]; trường hợp sản phẩm dùng để sản xuất ra sản phẩm khác trong cùng một doanh nghiệp [ví dụ: khai thác than để sản xuất điện]. Việc áp dụng thuế suất tuyệt đối có ưu điểm là dễ tính toán, trong điều kiện thuế BVMT là một loại thuế mới nhưng không đảm bảo yêu cầu tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm phải “tương xứng” với tính chất và mức độ gây tác động xấu đến môi trường. Sau một thời gian áp dụng, thiết nghĩ, có thể nghiên cứu để áp dụng mức thuế suất tương đối nhằm đảm bảo thực hiện yêu cầu của PPP.
3.3. Phí bảo vệ môi trường
Điều 148 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định:“Tổ chức, cá nhân xả thải ra môi trường hoặc có hoạt động làm phát sinh tác động xấu đối với môi trường phải nộp phí bảo vệ môi trường”. Mức phí bảo vệ môi trường [sau đây gọi là phí BVMT] được quy định trên cơ sở khối lượng chất thải ra môi trường, quy mô ảnh hưởng tác động xấu đối với môi trường; mức độ độc hại của chất thải, mức độ gây hại đối với môi trường; sức chịu tải của môi trường tiếp nhận chất thải.
Phí BVMT là khoản tiền phải trả cho Nhà nước của các tổ chức, cá nhân khi có hành vi xả thải vào môi trường hoặc có các hoạt động làm phát sinh nguồn tác động xấu đối với môi trường. Phí BVMT và thuế BVMT đều là những khoản tiền phải trả cho hành vi gây tác động xấu đến môi trường, tức là những khoản tiền phải trả cho việc sử dụng môi trường với tư cách là nơi chứa đựng chất thải, nhưng chúng có tính chất khác nhau. Nếu như thuế BVMT đánh vào các sản phẩm mà khi sử dụng sẽ gây ra ô nhiễm môi trường, tức là hành vi xả thải phát sinh trong tương lai, thì phí BVMT lại đánh vào thời điểm xả thải và sau xả thải, tức hành vi xả thải [hoặc các hoạt động khác làm phát sinh nguồn tác động xấu đối với môi trường] đã và đang xảy ra. Đây là điểm khác biệt cơ bản và quan trọng nhất giữa hai hình thức này. Cũng có thể phân biệt phí BVMT với thuế BVMT theo các tiêu chí khác, chẳng hạn như đối tượng chịu thuế BVMT là các sản phẩm, hàng hóa mà khi sử dụng sẽ gây ra tác động xấu đến môi trường; còn đối tượng chịu phí BVMT là các chất thải, chất gây ô nhiễm cũng như các nguồn tác động xấu khác đối với môi trường và cả các loại khoáng sản. Phí BVMT cũng khác hoàn toàn với phí dịch vụ môi trường – là một dạng phí phải trả khi sử dụng một số dịch vụ môi trường [như dịch vụ thu gom rác, dịch vụ quản lý chất thải nguy hại…].Phí BVMT có mục đích khuyến khích các nhà sản xuất, kinh doanh đầu tư giảm thiểu ô nhiễm, thay đổi hành vi theo hướng tích cực, có lợi cho môi trường. Ngoài ra, phí BVMT còn có mục đích khác là tạo thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước để đầu tư khắc phục, cải thiện môi trường.
Các chính sách phí BVMT hiện hành đang được áp dụng đối với các nguồn gây ô nhiễm [đánh vào các chất gây ô nhiễm thải ra môi trường nước, đất, không khí] nhằm mục đích thúc đẩy các đối tượng gây ô nhiễm giảm thiểu khối lượng chất ô nhiễm thải ra môi trường và đóng góp một phần tài chính vào việc xử lý ô nhiễm môi trường do các chất thải gây ra. Hiện nay, có 3 loại phí BVMT đang được thực hiện, cụ thể:
- Phí BVMT đối với nước thải được thực hiện từ năm 2004 với mục tiêu giảm thiểu ô nhiễm môi trường do nước thải gây nên, sử dụng nguồn nước sạch một cách tiết kiệm và hiệu quả. Đây là loại phí BVMT được triển khai sớm nhất. Tuy nhiên, mức thu phí BVMT đối với nước thải hiện nay còn rất thấp, không thể đáp ứng được các chi phí xử lý nước thải đạt quy chuẩn, không khuyến khích được các chủ thể đầu tư chi phí thay đổi công nghệ để không phải nộp phí.
- Phí BVMT đối với chất thải rắn được thực hiện từ năm 2007, áp dụng đối với chất thải rắn thông thường và chất thải rắn nguy hại được thải ra từ quá trình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ hoặc các hoạt động khác. Các văn bản pháp quy về phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn về cơ bản đã tạo được cơ sở pháp lý khá ổn định và vững chắc cho việc thực hiện. Tuy nhiên, sự phân định giữa chất thải rắn nguy hại và chất thải rắn thông thường chưa rõ nét, bởi mức độ gây tác động xấu đến môi trường của hai nhóm chất thải này khác nhau.
- Phí BVMT đối với khai thác khoáng sản được thực hiện từ năm 2006, đánh vào các hoạt động khai thác khoáng sản gồm các loại khoáng sản kim loại và phi kim loại. Tuy nhiên, việc quy định mức phí được tính căn cứ vào số lượng khoáng sản khai thác là không phù hợp, không có tác dụng khuyến khích việc áp dụng các công nghệ hiện đại trong quá trình khai thác nhằm hạn chế ô nhiễm môi trường. Bởi lẽ mức thu phí bảo vệ môi trường đối với từng hoạt động khai thác khoáng sản phải tương ứng với mức độ gây tác hại môi trường mà hoạt động khai thác đó gây ra, chứ không nên căn cứ vào giá trị kinh tế của loại khoáng sản được khai thác để tính tương xứng.
4. Kết luận
Từ những bài học thực tế của việc áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền trong pháp luật của một số nước và thực tiễn thực hiện nguyên tắc này tại Việt Nam, chúng ta có thể rút ra những vấn đề pháp lí trong việc vận dụng công cụ kinh tế trong việc bảo vệ môi trường, cụ thể hóa các nguyên tắc cơ bản về môi trường vào trong các quy định pháp luật về môi trường ở Việt Nam một cách linh hoạt, phù hợp với hoàn cảnh và đặc điểm của nước ta trên cơ sở những kết luận sau:
Thứ nhất,PPP là một trong những nguyên tắc đặc thù của pháp luật môi trường. Đây là nguyên tắc thể hiện rõ nét nhất biện pháp kinh tế trong bảo vệ môi trường, dùng lợi ích kinh tế tác động vào chính hành vi của các chủ thể theo hướng có lợi cho môi trường. Pháp luật môi trường của nhiều nước sử dụng nguyên tắc này như một trong những cách thức chính nhằm cụ thể hóa sự “trả tiền” của những chủ thể gây ra ô nhiễm môi trường. Mặc dù, ý nghĩa chủ đạo của PPP là những người gây ô nhiễm sẽ thực hiện các nghĩa vụ tài chính khi tác động vào môi trường hoặc khai thác tài nguyên thể hiện rất rõ, tuy nhiên việc hiểu chưa đúng hay chưa đầy đủ về nguyên tắc này vẫn thường hay xảy ra khi nguyên tắc này được áp dụng trên thực tiễn.
Thứ hai,PPP cũng không phải là nguyên tắc đảm bảo hiệu quả về mặt chi phí, vì nó chỉ xác định ai sẽ chi trả cho kiểm soát ô nhiễm, nhưng không chỉ ra làm thế nào xử lý ô nhiễm hay ai sẽ xử lý ô nhiễm mà nhờ vậy các mục tiêu kiểm soát ô nhiễm đạt được với chi phí nhỏ nhất có thể cho xã hội. Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường sẽ phải xác định điều này bằng việc thiết kế các biện pháp bảo vệ môi trường phù hợp, trong đó, biện pháp kinh tế và pháp luật được ưu tiên.
Thứ ba, thuế TN cần đóng vai trò là công cụ quản lý vĩ mô quan trọng để một mặt khai thác tốt nguồn lực tài nguyên phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế, mặt khác quản lý, bảo vệ tốt nguồn tài nguyên của đất nước, nhất là nguồn tài nguyên không tái tạo, bảo đảm sử dụng tài nguyên hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả. Thuế MT còn quá mới mẻ, áp dụng trong khoảng thời gian ngắn đã bộc lộ những hạn chế cần điều chỉnh. Phí BVMT cũng chưa thể phát huy hết được hiệu quả vì những hạn chế, vướng mắc trong các văn bản pháp quy và quá trình thực hiện trên thực tế vẫn chưa được giải quyết. Việc thực hiện các loại thuế và phí hiện nay chủ yếu nhằm mục đích tạo nguồn thu, chưa quan tâm đến việc định hướng hành vi tác động của người gây ô nhiễm, chưa tương xứng với tính chất và mực độ gây ô nhiễm. Nguồn thu chưa được trực tiếp sử dụng để tái đầu tư vào hoạt động bảo vệ môi trường.
Thứ tư, song song với việc hoàn thiện các quy định về tiền phải trả theo PPP thông qua ba hình thức được đề cập trong bài viết, việc tiếp tục bổ sung hoặc cụ thể hóa các quy định liên quan đến các hình thức trả tiền khác theo PPP [như tiền mua hạn ngạch phát thải; tiền ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên;… ] là điều cần thiết. Các quy định này vừa phải đảm bảo mục đích, yêu cầu của PPP về mặt lý luận vừa phải căn cứ vào thực tiễn thực hiện.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
©
Bài viết được đăng tải dưới sự cho phép của Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, mọi quyền sở hữu trí tuệ liên quan đến bài viết được bảo lưu. Chi tiết xin vui lòng liên email
Vui lòng đăng nhập tài khoản để tải miễn phí.
Gmail
Đăng ký
Quên mật khẩu?
Đặt mua
Bản giấy tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam
Bài viết liên quan trên
Google scholar
Trích dẫn bài viết qua
Google scholar Crossref
- Bài báo mới